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  贺雪峰 中国要有“低成本的城市扩张”  
  作者:贺雪峰    发布时间:2013-01-21   信息来源:社会学视野网  
 

中国要有低成本的城市扩张

贺雪峰

文章来源于:《学习月刊》201212月。

 

经济参考报2012 9 月连续四天整版报道土地制度矛头所向是要改变中国现行土地制度尤其是征地制度但其中一些分析有待商榷

经济参考报认为征地拆迁的矛盾主要是农民土地与城市建设用地之间的矛盾按照现行土地管理法的规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的必须依法使用国有土地农村土地转变为城市建设用地首先要通过政府征收转变为国有土地这种制度维系了中国城市化的低成本扩张”,带来人口城市化明显滞后于土地城镇化的矛盾一些地方以农村土地属集体所有为名不与农民沟通协商就强占或乱占农民的承包地损害农民的合法权益

中国人口城市化明显滞后于土地城镇化的数据来自何处我不是很清楚不好评论但最近几十年中国城市化取得的进展是全世界都已经看到了的改革开放以来短短30 中国城市化率由不到20%增加到50%城市人口含进城农民工由不到2 亿增加到约7 亿这该是多么巨大的改变和伟大的历史性进程啊城市化必然要占用土地必然要占用耕地快速城市化的过程也是快速占用耕地的时候在中国目前快速城市化背景下面农村土地非农使用是正常的现象不值得大惊小怪

经济参考报认为中国人口城市化明显滞后于土地城镇化原因是中国征地制度不合理核心是中国征地制度让地方政府太容易从农民那里征收到土地从而使城市化可以低成本扩张”。既然可以很容易从农民那里征收到土地地方政府当然就愿意更多地向农民征地而不集约使用土地从而导致城市建设用地的浪费

但这里的逻辑存在问题地方政府从农民那里征收土地不是地方政府想征收多少就可以征收多少的而是由中央政府统一安排新增建设用地计划从全国来看每年新增建设用地也就在600 万亩左右其中有大约300 万亩是耕地换句话说从农民那里征地难不难都首先需要有用地指标而不是想征多少就征多少更不是能征多少就征多少城市有没有集约节约用地与国家对新增建设用地计划的调控有关系而与地方政府征地的难易没有关系

更重要的是低成本城市化在这里似乎是不好的事情这很奇怪低成本城市化所以中国才能够快速城市化当前中国正处在快速工业化和城市化的历史阶段若城市化的成本很高中国既无法快速推进城市化也无法建设良好的城市基础设施中国就可能错失千载难逢的战略机遇期中华民族伟大复兴就可能功亏一篑

未来30 年还将是中国高速城市化的30 城市扩张还要占用耕地还需要相对低成本地城市化30 年后中国城市化率已经达到70%以上中国已经完成城市化那个时候我们就不用再占用新的农村土地而可以通过城市内部土地调整来容纳社会和经济结构的变动在相对稳定的城市规模上中国经济继续增长每平方公里城市建设用地所容纳GDP 也逐步提高

城市发展总是先有量的增加再有质的提升量的增加核心是低成本高成本就增加不动就发展不快就会失去机遇

为什么中国可以进行低成本的城市化”? 正如经济参考报所归因这要拜中国现行土地制度包括征地制度所赐中国现行土地制度是公有土地制度中国土地制度要求对土地用途进行管制同时建设用地国有其核心是涨价归公”。一方面农民具有耕地的承包经营权一方面农地必须经由国家征收为国有土地才能进行流转进行非农使用国家通过垄断建设用地一级市场放开建设用地二级市物而可以获取因为城市扩张所带来农地非农使用的增值收益这部分增值收益被地方政府作为土地财政”,主要用于城市基础设施建设若没有涨价归公所带来的地方政府的土地财政中国城市基础设施建设就不可能突飞猛进城市面貌日新月异当然也就不可能有城市化的快速进展

中国现行土地制度包括征地制度最大的合理性在于地方政府可以合理合法地将城郊农地征收为城市建设用地从中获取因为城市扩张所带来农地非农使用的增值收益且正因为农村土地属于集体所有且农村土地必须经过征地变成国有才能转变为城市建设用地而使地方政府可以比较容易地征地用于中国快速城市化的需要满足中国城市化需求

地方政府征地是否会损害农民的合法权益如上所述中国现行土地制度本来就规定农地集体所有农村土地必须经由国家征收才能变成城市建设用地城市征收农民承包土地以农业用途给农民以补偿则地方政府征地何来损害农民合法权益一说

当然征地拆迁中地方政府与农民之间有着矛盾冲突农民希望借征地拆迁获得更大的利益补偿有些地方政府尤其是中西部农业型地区的地方政府给农民的征地拆迁补偿不到位这些都是存在的因为征地拆迁所涉利益巨大尤其是土地非农使用所具有的巨大增值效应使失地农民希望有更多利益补偿因此在征地拆迁中普遍出现地方政府与失地农民的利益博弈这很正常在速度如此之快规模如此之大的城市化进程中没有一点冲突没有一点矛盾这样的城市化才是不正常的

但当前学界和媒体舆论似乎认为既然征地拆迁中出现了如此之多的矛盾我们就必须改变现行土地制度尤其是征地制度就有人提出让农民自主城市化就提出应该让农民分享土地非农使用的市场价值归结起来就是要让农民有更大的土地权利以使他们可以从土地非农使用中获取更大土地利益

但在今天的中国城市按平面扩展的城郊农村的农民其实与一般中国农业型地区农民相比经济条件已相当好是强势的一小部分这部分农民的经济条件甚至远好于一般市民给他们更大的从土地非农使用中获取收益的权利就意味着这些恰好处在特定位置的农民可以变成土地食利阶层———本来新中国已经消灭了这个阶层中国如果改变现行土地制度来培育出这样一个庞大土地食利阶层中国就会在城市化仍未结束的时候极大地提高城市化的成本那个时候中国的城市化就会成为难竟的事业

而且城郊农民更大的土地权利和更多的土地利益并不意味着城市扩展就不再会有矛盾土地最大的特点是位置不可移动因此是很难完全市场化的商品若城郊农民可以有完全的土地权利则沿平面扩张的城市就会遇到一个又一个的土地钉子户这些漫天要价的土地钉子户将使所有城市建设都沦为空想

在欧美日本发达国家土地权利私有化程度越高城市化难度就越大好在这些国家都已经完成了城市化的任务但这些国家尤其是欧洲国家的老城之脏乱差却无法改造难道只是为了保留传统文化

在快速城市化的今天中国必须要有低成本的城市化”,从而应当坚持现行土地制度中国现行土地制度即使不是完美的也大体是合理的中国现行土地制度对中国奇迹的产生可谓居功至伟

 
  责任编辑:jlbiao  
 
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