关键字 搜索 高级搜索
      “2016年中国社会发展高层论坛:全面建成小康社会背景下的社会治理创新与社会协调发展”邀请函 《社会建设》杂志征稿启事
首页
悼念郑杭生先生
社会学动态
新闻消息
公告启事
  学术沙龙
升学留学
招聘信息
社会学研究
推荐阅读
学术专题
  学界人物
论文辑览
书刊推介
社会学评论
佳作评介
  社会评论
课堂内外
教学信息
电子课堂
课外辅导
电子资源
毕业论文
调查数据
网上调查
友情链接
中国人民大学社会学理论与方法研究中心
北京郑杭生社会发展基金会
中国综合社会调查
中国人民大学社会与人口学院
社会学网站链接

 
首页 > 社会学研究 > 论文辑览 > 分支社会学 > 农村社会学 >
  贺雪峰 农村土地的政治学  
  作者:贺雪峰    发布时间:2010-07-08   信息来源:社会学视野网  
 

农村土地的政治学

贺雪峰

来源:《学习与探索》 2010年第1

    摘要:当前中国存在两种完全不同类型的土地冲突,一是在城郊和沿海发达地区围绕土地征收而发生的土地冲突,二是一般农业型地区农民为农地权益归属而发生的冲突。这是两种完全不同的冲突,也服从完全不同的两种土地政治学。而就一般农业型地区农民之间的冲突而言,在取消农业税前后也有很大的差异。只有 深入了解农村土地冲突的不同类型及不同时期的划分,了解农民土地权利意识的变迁,才能真正理解围绕农村土地冲突的群体性事件的不同性质。

  关键词:土地政治学;土地级差收益;税费改革

   土地是财富之母。因为土地具有重大的利益,围绕着土地会产生出各种各样的矛盾、冲突和博弈。在农业型地区,农村税费改革前,土地承担着高昂的税费负担,土地的利益不大。取消农业税后,国家不仅不再收取税费,而且发放各种补贴,土地利益凸现,围绕着土地收益及决定土地收益的背后的权利安排,各方进行了激烈 博弈。城郊及沿海发达地区的城市扩张和第二、第三产业的发展带来巨额的土地级差收益,也因此引发更为激烈的各方对土地级差收益的争夺,甚至引发群体性事件。不过,我们要看到,围绕当前中国农村土地发生的各种冲突、博弈分为性质迥异的两类:一是在城郊和沿海发达地区围绕土地征收而发生的土地冲突,二是一般 农业型地区农民为农地权益归属而发生的冲突。这两种完全不同的冲突也服从完全不同的土地政治学。

  一、征地引出的土地政治学

   当前,中国关于土地征收的规定大体可以归结为四点:一是中国实行城乡分离的土地制度,其中城市土地为国家所有,农村土地为集体所有;二是中国规定农地转化为建设用地要经由征地程序,即政府将集体所有的农地征用,收为国有建设用地; 三是政府垄断城市建设用地,其中一部分通过土地市场来转让城市土地使用权,一部分通过划拨用于城市公益事业建设; 四是《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设..必须依法申请使用国有土地”时保留了几处例外,其中最重要的一处例外是“兴办乡镇企业和村民建设住宅是依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡()村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

   因为国家垄断城市建设用地的一级市场,将集体所有的农地转化为国有建设用地,一是必须经由征地程序,二是国家必须对被征地农民作出补偿。如何补偿就成为征地引发的土地政治学的第一个焦点。因为政府垄断土地一级市场,又放开土地二级市场,通过招、拍、挂来流转建设用地使用权,就使得城市建设用地具有了很高 的相对于补偿的市值,因此,农民集体要求提高征地时的补偿。这样就形成了征地时国家(地方政府)与农民集体为土地补偿标准而发生的博弈。

   在征地过程中,地方政府不仅要与村集体谈判以确定征地方案、征地价格和补偿方案,而且往往要涉及农户宅基地和住房拆迁等问题。如何拆迁住房和补偿费用,往往要由拆迁方与农户家庭单独谈判,这个过程也极其复杂,因为很容易出现拆迁补偿不均而引发的村民不满,甚至容易引发暴力冲突。在征地过程中,个别地方政 府在与村集体谈判征地方案时,为了顺利地将土地征用,往往通过各种手段收买村干部,如果村干部为了巨额收益(并非一定不合法)而在谈判中出卖村集体的土地 利益,就会引发村民对村干部的不满。

  关于征地款的分配,主要包括三个部分:一是青苗费,归农户无疑;二是 土地补偿费,也应归具有土地使用权的农户;三是安置补助费,这是征地款中的大头,一般都是支付给村集体,再由村集体举办企事业来安置失地农民。但村干部也可能将巨额土地补偿费用于不合理的地方,甚至贪污,从而引起村民对村干部的不满。

  显然,由土地征用产生出 来的巨额土地级差收益引出了三对矛盾,即地方政府(国家)与征地村民集体的矛盾,地方政府与拆迁农户个体的矛盾;村民与村干部的矛盾。第一对矛盾与村民集 体要求分享更多的土地级差收益有关;第二对矛盾是因为农民的房屋属于农民个人所有,他们希望借拆迁来获得更多补偿,这是农民个体与国家的冲突;第三对矛盾则是国家给农民集体的补偿额如何分配引发的冲突。

  此外,城中村的土地政治学又与城郊和沿海发达地区农村的土地政治学略有不同。其中的关键在于,城中村已经位于城市建成区内,其土地已经以举办乡镇企业等形式变为建设用地,而土地的性质又是集体所有制,这就与城 市土地应当属于国有发生了矛盾。这些集体所有的土地如何转化为可以上市的建设用地,这一问题往往会引起种种困扰,因为处在城市建成区的大量集体土地所产生的巨额级差收益,是当前任何一个大中城市政府都十分头痛甚至缺少必要财力来改造的“城市毒瘤”。

  二、一般农业型地区的土地政治学

  中国95%以上的农地因为不处在城市扩展的“位置”之内,其土地只能农用,这些农用土地无法分享土地非农使用所产生的巨额级差收益。因此,在这类土地上发生的利益竞争,就与土地非农使用所引发的利益争夺是完全不同的两类土地政治学。

  一般农业型地区的土地政治学,以取消农业税为标志可划分为两个不同的阶段:前一个阶段的矛盾主线是国家向农民收取税费,以及因此引起的和解决了的问题;后一个阶段的矛盾主线是农民生产不方便,集体行动困难,公共品供给不足及因此引起的和解决了的问题。

  1. 取消农业税前

   取消农业税前,农民耕种土地必须承担税费。税费主要包括农业税、“三提五统”和共同生产费。农业税被国家收走,“三提”是用于发展村集体事业的“提留 款”,五统是乡镇用于公共事业建设的“统筹款”,共同生产费是为农户小规模经营提供必要的共同生产的基础服务条件,比如灌溉的分摊费用等。

   之所以说取消农业税前农村矛盾的主线是向农民收取税费,是因为由国家通过乡村干部向千家万户小农收税,并不是一件容易的事情,乡村干部往往很难应对拖欠甚至拒交农业税费的农户。为了方便收取税费, 在有些地区出现了“两田制”。所谓“两田制”,就是将集体分给农民承包的耕地分为口粮田和责任田。口粮田按人平分,不用负担任何费用,而责任田则要承担税费负担。分田到户之初,农民的税费负担不重,农业以外的机会较少,农民都希望多种地。随着家庭人口的变化,各家占有土地就变得不平衡。解决问题的办法有两 种:一是重新调地,二是通过“动账不动地”的两田制来调整农民负担,从而实现村庄公平。具体做法是:分田到户若干年后,家庭人口减少的农户将口粮田调整为责任田,从而增加税费负担,而家庭人口增加的农户则将相应的责任田调整为口粮田,从而减轻税费负担。

  但 是,到了20世纪90年代中后期,粮价长期低迷,农民负担沉重,责任田的负担越来越重,开始有农民不要地,农村抛荒越来越严重。一些地区因此出现动地的 “两田制”,即村集体将口粮田分给农户,不收或少收税费,而将责任田集中起来竞价发包,并由此来解决乡村干部向农民收税的难题。这样的“两田制”极大地方 便了税费收取。

  当乡村干部要向农民收取税费,且乡村干部能从农民那里收到税费时,他们也不单是收取税费,而且要完成相应的基本公共品的供给,比如为农民提供最基本的集体灌溉。这个时期,人民公社时期修建的较完善的水利设施还存在,能从农民那里提取共同生产 费,也就可以为农民提供必要的生产条件。取消农业税前农村土地政治学的基本特点可以概括为:农民缴纳税费,村干部提供必要的公共品。因为税费包括的内容繁多,税费负担越来越重,农民越来越拖欠税费,而且农民越来越感到土地不是权利而是负担,从而 有的农民将土地抛荒。李昌平在2006年写给总理的信中生动地记录下了当时的境况: “开春以来,我们这儿的农民快跑光了。连续二十多天来,‘东风’大卡车(坐不起客车)没日没夜的满载着‘外出打工’的农民奔向祖国四面八方的城市。我们乡有4万人,其中劳力1. 8万人。现在外出2. 5万人,其中劳力1. 5万人。今年人员外流和往年比有新的特点:一是盲流。过去一般是有目的流动,今年多数农民是抱着‘运气’和‘要死也要死在城市,下辈子不做农民’的一种负气的心情外出。二是人数多、劳力多。过去外出打工的主要是女孩和部分富余劳力,现在是男女老少齐外出。三是弃田撂荒的多。过去出门一般都待田转包出去后再 出门,今年根本不打招呼就走人。外出的人数还在上升,估计今年全乡弃田弃水面积将达到3. 5万亩,占全乡总面积的65%。现在我们全力以赴做调田转包工作,估计今年至少要撂荒2万亩以上。”[ 1 ]

   在这种背景下,乡村干部通过调整土地,采用包括动地的“两田制”等办法来解决收取税费的难题。在这个过程中,村干部也为农民提供了最为基础的生产服务和 最为基本的公共品供给。这个时期,因为土地负担沉重,农民的地权意识并不高,农村土地政治学的焦点是农民负担的分摊与征收,以及与之相关的紧张的干群关系。

  2. 取消农业税后

  进入2000年以后,农民的负担 问题越来越成为困扰中国的大问题,中央财政也越来越不缺少来自农业税的这么一点收入。因此,在2001年开始的农村税费改革,很快就由“减轻和规范农民负担”变成了“取消农民负担”,到了2006年,全国彻底取消了农业税及其他各种专门针对农民收取的税费。不仅如此,自2004年开始,国家开始给农民越来 越多的补贴,到2008年,国家给一般农业地区农民的亩平均补贴(种子、粮食补贴等)已经超过百元。这样一来,之前农民弃之如弊履的土地一下子又成为了香饽饽,一些早已抛弃土地,进城务工、经商的农户们又回来伸张土地的承包权,而之前村干部已经将抛荒土地转包给其他农户,这些农户又不愿意让出承包的土地。 农村因此出现了一个新的土地纠纷高潮,其中的核心还真是与乡村干部无关,而只与国家农业政策巨变所带来的利益变化有关。

   因为农民对土地承包权的伸张与争夺,使得农村土地问题再次成为社会各界包括政策部门关注的焦点。政策部门也越来越倾向于将农民的土地承包的使用权硬化为带有所有权性质的权利, 中央越来越强调土地权利的稳定性和长期性。结果,之前农民本来不强的土地权利意识越来越被强化,土地既得利益开始形成和固化,新的农地政治学开始固定下来。这个新的农地政治学的核心是:因为农民承包土地的使用权中有了所有权的要素(比如集体不得调整地块,不得收取任何费用等) ,就使得人均一亩三分地的小农利益被固定下来;村干部彻底退出农户的经营事业,农户因为地块太小而要求有基本的生产服务已不再可能;农户不得不独自面对生 产中的基础条件的不足,并因此以代价高昂的私人品来代替供给不足的公共品。

  在新时期的农地政治学中,因为 村集体的彻底退出,农民通过私人办法来集体行动的成本就极高。农民们发现,他们的土地权利是增加了,但生产条件更加恶劣,更难改善,生产成本更高。他们进入到一个新的困境之中。其结果是国家花了钱,农民出了力,农业却落了后。国家的高投入和农民获得的更多的土地权利并没有为农民带来更大的利益。

  三、最近30年农民土地权利意识的变化

   周其仁曾正确地指出,中国农民缺少土地所有权的意识,因为“中国大陆土改形成的农民私有权,是社会政治运动直接重新分配土地产权的结果。因此,在土改形 成的农民个体私有制中已经包括了后来集体化所有的一切可能的因素。通过政治运动制造了所有权的国家,同样可以通过政治运动改变所有权。”[ 2 ]不过,周其仁认为这并不是好事,因为“明确的产权才是效率的关键”。

  无论农民的土地权利意识对经济效率 意味着什么,或者说无论何种地权制度安排最有效率(这还需要讨论) ,当前农民对土地的权利意识是十分重要的现实国情。不仅周其仁,而且几乎所有到农村调查过的学者都发现,农民其实并没有很强的土地产权意识,他们更多的是要求土地利益占有的公平公正。也因此,农民普遍认为,土地应该随农村人口变动而进行调整。党国英在调查后谈道:“在我组织的一次调查中发现, 490户农民中,反对土地调整的户数为70户,赞成的户数为225户,表示随便的户数为195户,他们在总户数的比例分别是46%40%14%。在这些农户中,分别问他们对未来土地调整的预期,认为不调、调整、难以肯定的三种答案分别占总样本数的百分比为19%30%51%。”[ 3 ]根据华中师范大学农村问题研究中心项继权、罗峰等对若干省份农民的抽样调查,农民认为可以调整土地的理由主要是:“不调整会出现有的家庭人多地少,有的家庭人少地多, 不公平(33% ) ;“国家政策认为可以大稳定、小调整(23% ) ; “土地是集体的, 应该人人都有份(21% ) ;“土地是重要的生活来源,没有土地的人,生活没有保障( 20% ) ”。这样的调查结果显示,追求起点平均的思想经过多年集体所有制的巩固,依然代表了农民群体的心理。

  从以上例子可以看出,农民其实并不关心土地的终极所有权,他们关心的是土地的使用权,是土地能不能带来现实的利益。

   如果我们对农民的土地权利意识在最近30年的变化作一疏理,就更容易看出问题。在分田到户之初,农民十分清楚,土地是集体的,使用权归农户。1984 中央1号文件第一次提出,为了提高农民对土地投入的积极性,防止农民掠夺性地使用地力,“土地承包期一般应在十五年以上”。因为中央只是规定承包期一般应在15 年以上,并未规定不得进行土地调整,在全国大部分农村土地调整都在进行,所谓“三年一小调,五年一大调”是大多数农村地区的常态。1986年的中央一号文 件提出“双层经营体制”的概念,指出集体统一经营层次存在的必要性:对那些“一家一户办不好或不好办的事”,应该由集体经营层次来承担。这就为村社集体调整土地,留机动地提供了政策依据,而村庄集体通过调整土地及预留机动地,也的确有助于解决“一家一户办不好或不好办的事”。

   调整土地,尤其是依据人口增减来调整土地,就可能损害那些人口减少的家庭的利益,而中央规定“土地承包期一般应在十五年以上”,为这部分不愿调整土地的 农户提供了反对土地调整的理由。在一些原子化程度比较高的农村地区,比如湖北荆门农村,土地调整实际上一直是困难的,因为地多的农户坚决不退地,村社干部也没有办法。

  但是,如果土地不能调整,人均一亩三分地的经营规模基本上就没有可能单独获得基础的生产条件,因此,在农户以上必须有一个经营层次来为农户提供必要的基础生产条件,而土地调整是解决问题的一个办法。更重要的是,土地承包期一长,因为集体建设而 调减税费帐簿上的田亩面积和农户开荒地面积的变化,而使不同农户所承担的税费任务已经相当地不平衡,有的农户所种耕地可能只有一半纳入到计税面积,有的农户的所有耕地都必须纳税。因此,有的农户强烈要求重新清丈土地后进行再分配,而占有较多“黑田”的农户则坚决反对。这时,在两种情况下可以进行土地的重新清丈和调整:一是地方上有强有力的规范。比如,笔者在华北农村和南方农村的调查显示:农民都认为,土地应该调整,因为“你活别人也要活”,这种认识十分强 烈,那些反对这种认识的人会被贴上“坏人”的标签。二是村干部不怕得罪人,也不怕上访闹事,坚持硬调。

  当 然,华北农村与南方和中部农村的一个差异是,华北平原的土地早已开垦完毕,因此,分田到户以来很少有新增的土地;而南方和中部农村、尤其是山区和丘陵地区 尚有大量荒地,分田到户以后,农户大量垦荒。开始时,新开荒地并未计入纳税面积,但到了20世纪90年代农民负担过重时,这些农户丢掉所有分到的纳入计税面积的耕地,而仅种这些开荒地,从而造成了严重的农民税负不均。大部分农民坚决要求重新清丈土地,均衡负担,而耕种“黑田”多的农户则坚决反对。

   到了20世纪90年代中期,因为农民负担太重,种地的收益很少,而这个时候开始兴起外出务工潮,农民对土地的感情更为淡薄,土地的权力意识更差。尤其是中部地区,农民大量弃田抛荒,离村而去。因此,在199311月,中央发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,规定“在原定的耕地承包期到 期之后,再延长三十年不变”。中央不久又提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。不过,因为农民负担太重,农民的土地权益也可以说是土地负担,农民对土地承包期的延长并无积极性,因此,在1997年前后,全国第一轮土地承包15年到期后,绝大多数农村并没有真正展开第二轮的土地延包。

   2001年全国进行农村税费改革试点, 2006年全国取消农业税,农村土地显然具有了利益,之前弃田抛荒的农民回来要地,湖北省因此不得不在2004年以完善第二轮土地承包的办法来重新调整农村的土地。但即使这个时候,农民也并非一定就有了土地产权意识,他们不过是认为,自己是村庄一员,村庄的权益自己理所当然有份。

   有趣的是,有些村民已经外出多年,他们早已不再务农,但因为他们还是村社的一员,还可以分享承包耕地的权利,他们因此要回之前抛荒的土地,转手又以高价租出去,且一租10年。而在有了土地收益的情况下(即取消农业税后的情况) ,越是要将土地权利明晰化,越是要规定30年不变且永久不变,外出农民就越是会要求土地的权利。

  在农村人口已经流动的背景下,农村的耕地就会越来越不再属于耕者,越来越属于那些收租的城居地主。即使如此,中国大部分农民仍然缺少土地权力意识,仍然“误认为”农村土地属于国家所有,这值得我们深思。

  既然取消农业税后农村土地纠纷的增加不是农民土地权利不明确所带来,而只是政策变化的结果,我们就不能认为,可以通过给农民更大的土地权利来防止类似的纠纷和冲突。

   另一方面,在人均只有一亩三分地,户均不足10亩地的中国农村,离开了基本的公共服务和集体行动,单家独户的农业经营会十分困难。个体农户不好办和办不 好的事情,需要由村社集体这个经营层次来办。但是,若经过法律和政策的反复灌输,农民具有越来越强的地权意识,土地权力进一步固化,土地利益的调整就越来越不可能,村庄集体就越来越没有为农民改善基础生产条件的能力,农业生产也就会陷入困境。

  在当前中国的一 般农业型地区,农民并无强烈的土地权力意识。而如果我们不断通过法律和政策向农民灌输土地权力意识,则我们可能是减少土地冲突的好处未得,一家一户小农办不好和不好办的事情却更加难办。我们必须明白,对于农业型地区的农民来讲,他们所要求于土地的可能主要不是抽象的权利,而是生产方便基础上的土地产出的收 益。因此,当前中央农地政策上给农民更大土地权力的制度安排方向有待商榷。

  四、两种不同性质的群体性事件

  现在将因为征地而引出的土地政治学和一般农业型地区的土地政治学作一简单对比:

  第一,沿海与发达地区的土地政治集中表现在土地非农使用所产生的巨额级差利益的分配上,而一般农业地区土地政治的核心是土地的农业收益。

   第二,虽然土地非农使用的级差收益也因为国家实行最严格的耕地保护政策和二、三产业的快速发展而越来越高,但为分享土地非农使用级差收益的斗争却从来没有停歇,这是一个连续的当然也越来越突出的斗争。而土地的农业收益的关键在于国家的农村税费政策。取消农业税前,土地收益较少,由此导致土地产权安排变得 混乱;取消农业税使得土地农业收益大增,为争夺这个收益而出现了一个短暂而猛烈的农民与农民之间的斗争,但不久之后就停止下来。

   或者说,因为分享土地非农使用产生的巨额级差收益的斗争,自20世纪90年代初以来,一直在持续增加;为分享土地农业收益的斗争,自20世纪90年代以 来,仅在2003年前后爆炸性地发生过一段时间,之前和之后都相对平静。倒是2000年前,因为农民负担而产生的群体性事件的数量呈持续增长的态势,农村税费改革后开始大幅下降,到取消农业税后基本上平静下来。

  第三,因为分享利益的性质不同,城郊和沿海发达地区和一般农业型地区的土地政治中的斗争对象也不同。城郊和沿海发达地区主要的冲突双方是地方政府和被征地农民群体,在这个冲突过程中,村干部往往会扮演 两面的角色,一方面,村干部会鼓励并组织农民团结起来以获取更多的土地补偿及更优惠的征地条件;另一方面,地方政府往往希望通过村干部来说服村民,并可能 通过给村干部一些好处,收买村干部来服务大局。因此,村干部在征地过程中大多会得到利益,甚至可能是巨额利益,由此引起村干部与村民在分享土地补偿上的冲突,其典型是广东太石村事件。

  而农业型地区的土地政治中,冲突双方往往都是农民,村干部仅仅是其中被动的一方。因为村社集体的土地数量是固定的,有农户回来要地,就有农户必须让出自己耕种的土地,而这些耕种土地的农户往往又是现在要地农户之前弃田抛荒、然后 经村社干部重新发包获得的耕地。双方凭借不同的政策依据而发生冲突,双方都可能将村干部置于被告席,村干部往往要使尽浑身解数来将矛盾摆平。

   第四,沿海发达地区的农民要求更加明晰和完整的土地权利,从而可以更多地分享土地非农使用所产生的级差收益———实际上他们的收益比农业型地区农民已经 多了很多。而农业型地区农民要求更加方便生产的土地权利,因为土地权利不能当饭吃,能当饭吃的是农业生产的收益。而在人均一亩三分地的小规模土地上,离开超出农户层面的公共服务,农户的农业生产会极不方便,农业收入也会泡汤。

  五、一个值得讨论的问题:农民维权的变化

   最后,专门讨论一下于建嵘所做的农民土地的纠纷研究。陈志武曾引用于建嵘的研究结论,以证明只有土地私有化才能解决农村土地纠纷。他是这样引述的:“据 于建嵘教授的研究,中间有几组数据特别帮助说明这一点。根据他收集的数据, 68%的三农问题跟土地纠纷有关系。他的第二组数据是基于来北京上访的农民调查,其中来访者中也有73%是因为自己村里土地产权问题引发的纠纷。”[ 4 ]《南方周末》也曾报道于建嵘的相关调查和基本观点: 于建嵘认为,农民从前些年的“税费争议”到土地维权的转变,说明了在调整农村的利益关系上,我们还需要进一步从根本上来解决三农问题[ 5 ]。于建嵘发表在《

 
  责任编辑:hbr  
 
现有 0 人对本文发表评论 查看所有有评论    发表评论>>>
   
 
  相关文章:
  无相关信息  
 
 
首页 > 社会学研究 > 论文辑览 > 分支社会学 > 农村社会学 >
Copyright © 2007-2014 Sociology Perspective, All Rights Reserved
【社会学视野网】中国人民大学社会学理论与方法研究中心主办
版权所有 转载请注明出处 联系我们 sociologyol@163.com
京ICP备09028113号