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  李迎生 韩央迪 张瑞凯 构建城乡衔接的社会保障体系———以北京市为例  
  作者:李迎生 韩央迪 张瑞凯    发布时间:2009-02-02   信息来源:社会学视野网  
 

构建城乡衔接的社会保障体系*

———以北京市为例

李迎生 韩央迪 张瑞凯* 

(原文发表于《中国人民大学学报》2008年第6期)

[摘要] 总体上,北京市社会保障制度目前已形成比较鲜明的三元格局,制度的覆盖率、待遇水平、运行机制、法规建设等在全国居于领先地位。但从城乡比较来看,该市社会保障制度的运行与发展仍存在着明显的不平衡性,农村社会保障制度建设严重滞后。结合发达国家、兄弟省市的相关经验,根据北京市的实际条件,可以认为,北京市构建城乡衔接的社会保障体系的时机已基本成熟,该市城乡衔接的社会保障体系建设的目标模式应是“整合模式”或“有差别的统一模式”。基于北京市的具体情况,应当秉持循序渐进的原则,分项目、分人群、分区域、分阶段地推进改革,最终实现建立城乡整合的社会保障体系的目标。

[关键词] 北京市;社会保障体系;城乡衔接;城乡整合

本文根据我们2008年初对北京市城乡社会保障制度现状的抽样调查并结合相关文献、数据,揭示北京市城乡社会保障制度建设的现状与问题,探索该市建立城乡衔接的社会保障体系的可行性及具体途径,为落实中共十七大提出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略部署提供一条可资参考的科学思路,也为第一作者一直主张的“中国社会保障制度改革的目标是最终建立一个城乡整合的社会保障体系”的观点提供一个具体的实证研究案例[1]。本研究抽样调查的对象是北京市16周岁以上的农村人口,涉及务农农民和农民工两大类。调查共发放问卷1 196份,其中,农民问卷691份,农民工问卷505份。经过筛选,共得到有效农民问卷589份,问卷有效率为85.23%;得到有效农民工问卷412份,有效率为81.58%,共1 001份有效问卷。农民问卷的调查涉及延庆县、房山区和大兴区3个区县。农民工调查涉及朝阳、大兴、房山三个区。

一、对北京市城乡社会保障制度现状的总体判断

()北京市城乡社会保障制度的三元框架已基本成型

随着我国社会保障制度改革的不断推进,北京市目前已在城乡建立了相对完整的社会保障体系(参见图1),在全国处于领先地位。以养老、医疗、失业、工伤、生育保险及社会救助等为内容的城镇社会保障制度日臻完善。农村社会保障制度已形成由新型农村养老保险[2]、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村五保供养为主体的制度框架。针对活跃于北京城乡的数以百万计的农民工[3],北京市自20世纪90年代后期起,开始了建立农民工社会保障制度的探索进程,也取得了显著的进展。自1999年起,北京市相继出台了《农民合同制职工参加北京市养老、失业保险暂行办法》(1999)、《北京市农民工养老保险暂行办法》(2001)、《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》(2004)、《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》(2004)等行政法规,逐步建立了专门针对农民工群体的养老、医疗、工伤和失业保险制度,形成了“相对独立型”农民工社会保障模式。

农民

农村社会保障体系

 

城镇社会保障体系

 

 

 

失地农民

社会保障体系

 

农民工

 

城镇

居民

文本框: 农民工社会保障体系

注:     表示城乡社保关系的转移和衔接;    表示人口转化;    表示可以参保的制度。

()北京市城乡社会保障制度的覆盖率在全国处于领先水平

与全国的平均水平相比,北京市在城乡社会保障制度的建设上取得了更显著的成绩。2007年底,全市参加基本养老、基本医疗、失业、工伤保险人数分别为671.7万人、783万人、535.3万人和609.2万人,比上年末分别增长了11.19%11.01%30.93%15.23%[1]若以城市人口为基数,各项目在2006年的覆盖率就已分别达到45.31%36.17%34.90%50.96%,远高于全国同一制度的覆盖水平(全国的相应数据为32.52%27.26%19.39%17.79%)[2][3][4][5]

2007年,全市参加农村社会养老保险的人数为49万人,覆盖率达到36.6%(全国2006年的覆盖率为7.29%),比上年高出7.3个百分点;参加新型农村合作医疗的人数达到268.5万人,参保率为88.9%(全国的数据为86%),比上年高出2个百分点。[6]与全国相比,北京市农村社会保障制度呈现出更迅速的发展势头。

()北京市城乡居民社会保障待遇标准不断提升、差距缩小

对全国城乡社会保障发展情况进行比较可见,从20世纪90年代末到21世纪初,我国社会保障制度的城乡二元性始终处于固化和强化的趋势中[7],北京市的社会保障制度建设也难以完全脱离这一困局。尽管如此,北京市秉持公平理念,通过科学的制度设计,在一定程度上扭转了这一局面。北京市在全国率先建立了城乡居民社会保障相关待遇标准调整机制,使城乡的保障标准逐年提高,这一制度创新走在全国前列。从1994年至2007年的14年中,北京市对基本养老金待遇先后进行了15次调整,年增幅明显,统筹范围退休人员的基本养老金水平从1994年的270/月提高到2007年的1 380/月,基本养老金水平位居全国前列。2007年,北京市退休人员、退职人员、退养人员的基本养老金最低标准分别为每人每月675元、592元、527元。根据2008年出台—62—的《北京市新型农村社会养老保险试行办法》的规定,该市农村社会养老保险将从2007年的平均100/月提高到平均400/月,增幅十分显著。

在最低生活保障上,朝阳、丰台、海淀三个区已经实现了城乡统一,在2007年均达到了330/月的领取标准。在分类救助方面,北京市对城市“三无”人员、重残人、老年人、未成年人、重症病患者等特殊困难人员,分别按照5%10%15%等不同增加系数实施救助;朝阳区和丰台区在农村出台了“分类救助”的低保措施,初步实现了城乡衔接。

二、北京市城乡社会保障制度发展不平衡的比较分析[4]

改革开放以来,北京市的城乡社会保障制度建设虽然取得了相当的成就,在全国处于领先地位,但也存在着不少问题。这里我们仅从城乡比较的角度,分析目前北京市城乡社会保障制度发展中存在的一些突出问题。

()不同人口群体的社会保障覆盖率存在显著差异

据本次调查及相关统计数据(见表1)显示,北京市各人群的参保率存在较大差距。目前农村人口参加养老保险的比例为17.52%,其中务农农民为4.41%[5],农民工为36.3%,远远低于城镇就业人口参加基本养老保险92.78%的比例。此外,农民工群体中参加工伤保险和失业保险的比例分别为32.7%26.5%,而城市这两个项目的参保率则分别达到了86.64%91.97%。从整体来看,尽管城镇社会保障也存在诸多困境,但农村社会保障的发展水平还是要大大落后于城镇。

1北京市不同人口的社会保障参保率(%)

参保率(%

养老

医疗

失业

工伤

生育

城市就业人口

92.78%

92.14%

91.97%

86.64%

86.47%

务农农民

4.41%

95.23%

农民工

36.3%

91.2%

26.5%

32.7%

----

注:城市部分的数据来自政府内部文件资料(2007年);农村部分数据来自本次调查。

    ()不同人口群体的社会保障水平呈现明显差异

2006年,北京市农村养老保险每人每年的平均支付额为695.36元,而城镇的基本养老保险支付额为10 325.13元,绝对值是农村的将近15倍。[8](P174)另据国家发改委公布的数据显示,2005年北京市城镇基本医疗的人均筹资水平为1 280元,而新型农村合作医疗制度的人均筹资水平仅为109[9]。差距悬殊的筹资水平必然导致农村居民享受水平的有限。虽然北京市在全国率先建立了城乡居民社会保障相关待遇标准调整机制,走在了社会保障制度改革的前列,但农村的调整机制相对落后。仅以最低生活保障为例,城乡享受标准逐年提高,居于全国较高水平,但城乡之间差距非常明显。2007年城市最低生活保障月标准为330元;而13个涉农区县的平均月标准仅为155元,城市低保者的享受水平为农村的2倍多。此外,虽然农村的低保标准逐年提高,但与城市相比,其调整额度非常有限。从2002年至2007年,农村低保的平均享受水平始终没有突破200/月。

()不同经济发展水平区县社会保障制度发展不平衡

目前,北京市社会保障参保率也呈现出明显的地区差异。如图2所示,城市辖区和城乡结合部的三险参保率要明显高于远郊地区和山区[6]。社会保障待遇在不同区县间也呈现出较大的差异。例如,2007年最低生活保障标准最高的区县已与城市一致,但最低的区县的月水平仅为84元,只有城市区域的四分之一左右。

2:北京市各城区1%人口调查中就业人口的三险参保状况

()现行制度设计不能有效回应农村人口的差异化需求

调查表明,农村人口需求呼声最高的是“养老”,但现行制度的低覆盖率使得这一制度的可持续发展步履维艰。就农民工所从事的工种而言,他们迫切需要的是工伤和失业保险,但相关项目的覆盖率非常低,分别仅为32.7%26.5%。目前北京市农村居民进城打工或在本地进入乡镇企业工作已是主要趋势,这部分人群所面对的风险结构和务农农民已明显不同,但目前的保障制度仍将他们或是纳入农村社会保障体系之中;或是虽然出台了相应的针对农民工的社会保障制度,但其保险关系的转移、保障水平等均不能满足该部分人群的需求。此外,还有相当一部分农民已在城市或小城镇居住多年,职业、生活都有了相当的基础,和城镇企业职工已无二致。他们实际上已和农村脱离了联系,再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金,已不现实。这样做,只会给当事双方造成困难与不便。此外,目前农村居民收入分层的情况非常明显,但目前实施的各种保障项目没有对这一群体的参保能力进行评估,结果导致高收入群体觉得农村社会保险的保障力度小、水平低而不愿参保,而一些低收入家庭却无力参保。

()政府对农村社会保障的资金支持严重不足

目前,城镇社会保障资金的来源主要以企业和个人为主,农村由于没有企业这一资金供给源,所以在参保上遇到了较大的资金缺口,突出地表现在农村人口参加社会保障的个人负荷重。以养老保险项目为例,目前北京市农村社会养老保险资金筹措采取“个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的原则,实际上主要是投保人的储蓄积累,集体少量补贴,国家政策扶持仅限于允许企业(乡村企业)在税前提取养老保险统筹金,以及对个人领取保险金免缴个人收入调节税等税收照顾。按照现行补贴办法,市、区县两级财政每年最低给每个参保农民50元补贴,而远郊区县大部分集体经济组织实力较弱,财政补助能力有限。根据对大兴区、房山区等地的调查,许多农民认为,由于政府补贴和集体补助较少,目前的缴费机制基本等同于“自己吃自己”,还不如自己存银行,参保积极性受到限制。此外,农村养老保险没有社会统筹基金,缺乏社会保险资金的共济。从医疗保障项目的筹资水平看,这一发展困境也同样存在:2007年北京市新型农村合作医疗由政府、乡村集体经济、农民三方筹资总额为5.8亿元,覆盖了268万人[10];城市职工医疗保险筹资总额为127.4亿元,大病统筹覆盖679.6万人[11],城市人均筹资水平是农村的近9倍。

()农村社会保障制度的管理体制与城市存在一定差异

目前,北京市农村社会保障事业的管理涉及多个部门,民政部门主管救灾救济、低保等业务,劳动保障部门管理养老保险,卫生部门负责医疗保障,此外,农业局、山区办、扶贫办等部门也承担了部分农村保障工作。从表面上看,好像农村社会保障工作由多部门负责,易形成合力,共同解决问题。但实际上,各部门往往从自身利益出发,在实际工作中经常发生摩擦和矛盾。显然,现行农村社会保障管理体制不利于城乡社会保障的一体化发展。

三、北京市构建城乡衔接的社会保障体系的可行性

2007年,北京市政府出台了《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》,规定具有本市户籍、年满60周岁且没有享受到社会养老保障待遇的城乡老年人均可以申领每月200元的补助,在全国率先实现了对城乡无社会保障老年人标准一致的养老保障待遇。这一事件虽然并未引起广泛的、特别的关注,但其在北京市城乡社会保障制度建设史上却具有标志性的意义,它表明北京市实际上已经启动了构建城乡衔接的社会保障制度的进程——而这是与北京市具备了相应的各方面条件分不开的。

()北京市经济发展水平已基本达到推进社会保障制度城乡衔接的条件

西方发达国家的工业化发展经验表明,工业化在完成了充足的资本原始积累、完全走上工业化发展道路之后,当农业发展缓慢且难以与工业发展相协调并阻碍工业化发展进程时,工业需要反哺农业以推进农业的发展。[12]社会保障制度从工业部门延伸到农业部门、从城市延展到农村是历史发展的必然过程。以表2中各国养老保险为例,从其在城市的建立到向农村的推行,最终覆盖全体人口,世界上许多国家都遵循了一条循序渐进的发展道路。

2:世界若干国家城乡社会保障建设历程

国家

首次实施养老保险制度时间

首次实施农村养老保险制度

覆盖全体农村人口养老保险制度

时间

农业劳动力比重(%

农业产值比重(%

人均GDP(美元)

时间

农业劳动力比重(%

农业产值比重(%

人均GDP(美元)[7]

英国

1908

1946

5.1

5[8]

-

1975

2.9[9]

2.83

11847

法国

1910

1952

27

13

982

1952

27

13

982

德国

1889

1957

16.9

7

960

1995

3.2

1.27

17299

日本

1941

1958

35.2

14.2

357

1971

5.8

6.74

10040

韩国

1973

1988

20.7

10.72

4040

1994

13.7

6.74

10959

数据来源:Maddison A. The World Economy: Historical Statistics, OECD Development Centre, Paris 2003.

World Bank. World Development Indicators Database. Washington DC. 2008.

Mitchell, B. R. (1998). International historical statistics the americas 1750-1993. London: Palgrave Macmillan.

中国社会科学院. 当代世界经济实用大全.[M]. 中国经济出版社:1990.

  2007年,北京市农业产值比重下降到1.1%,农业劳动力比重下降到6.6%(2006年数据),人均GDP达到7 370美元。[13][14]从西方发达国家、邻国日本和韩国在消弭城乡社会保障差距时的社会经济条件判断,北京市的水平显然已与其当时的情况相近。

()北京市各级政府的财政收入快速增加,对社会保障的转移支付能力不断加强

1990年以来,北京市的财政收入保持了高速增长态势,财政收入占GDP的比重也稳定增长。“十五”时期,北京市国民经济保持了9%左右的增长速度,经济结构优化升级加快,经济增长质量和效益显著提高,2006年北京市地方财政收入已超过1 000亿元,达到世界中等发达国家水平,在全国处于领先地位。随着财政收入的迅速增加,政府财政转移支付力度不断加强。近年来北京市政府每年投入社会保障补助支出的比重逐年上升。[15]19982006年北京市社会保障补助支出情况见表3

3 19982006年北京市社会保障补助支出占财政支出及GDP比重

年份

社会保障补助支出(亿元)

占财政支出比重(%

GDP比重(%

1998

1.8

0.64

0.08

1999

3.18

0.87

0.12

2000

4.48

1.01

0.14

2001

6.33

1.13

0.17

2002

9.43

1.50

0.22

2003

12.81

1.74

0.25

2004

22.66

2.52

0.37

2005

25.1

2.37

0.36

2006

37.42

2.89

0.48

资料来源:1998-2006年中国统计年鉴.

()北京市农村人口参加基本社会保障项目的个人支付能力不断增强

2006年,北京市农民家庭人均年纯收入已达8 620元。[16]1995年到2005年,北京市的人均—65—地区生产总值实现了质的飞跃,其在两个五年计划期间的平均增速分别达到了8.1%8.8%。同时,农民的人均年纯收入保持了6%以上的增幅。从居民支出的构成来看,北京市城乡居民的恩格尔系数逐年下降,2006年北京市城镇恩格尔系数为30.8%,农村为32.8%[17],这说明北京城乡居民的生活水平已达到了比较富裕的程度,农村居民有一定的经济能力参加基本社会保障项目。

()兄弟省市构建城乡衔接的社会保障体系的成功探索可资借鉴

近年来,国内许多城市或地区也在不断探索打破二元保障体系、实现城乡衔接的有效模式,比较成功的有“无锡模式”[10]、“上海模式”等。    

200310月,上海市政府出台了《上海市小城镇社会保险暂行办法》,在全国率先建立起覆盖城镇各种所有制单位职工和广大郊区职工的多层次的社会保障制度。小城镇社会保险简称小城镇社保,是包括养老、医疗、失业、生育、工伤保险在内“五险合一”的一项综合性社会保障制度,由基本保险的统筹部分和补充保险的个人账户部分组成,其模式可概括为“24%+X”。24%是指基本保险的统筹部分,这部分缴费以上年度全市职工月平均工资的60%为基数,按照24%的比例,由用人单位按月足额向社会保险经办机构缴纳。其中,养老、医疗、失业保险分别占17%5%2%,生育保险暂不缴费。X是指补充保险的个人账户部分,由用人单位、从业人员根据经济能力和有关规定自愿参保,其本金和利息全部归个人所有,主要用于补充养老和补充医疗、被征地人员生活补贴以及规定的其他用途。小城镇社保适用于上海市郊区范围内用人单位和具有本市户籍的从业人员,原已参加上海市农村社会养老保险的用人单位及其从业人员,以及经市政府批准的其他人员。上海市的“镇保”政策属于城保、农保之间的过渡环节,对于北京市构建覆盖城乡居民的社会保障体系具有一定的启示意义。

()北京市构建城乡衔接的社会保障制度有坚实的民意基础

我们的调查显示,有85.20%的农民认为推进社会保障制度的城乡衔接“有必要”,仅有4.25%的人认为“没必要”。综合来看,认为有必要推进城乡社保衔接的人数达到了88.10%。同时,85.2%的农民工认为推进社会保障制度的城乡衔接“有必要”,仅有1.5%的人认为“没必要”。综合来看,认为有必要推进城乡社保衔接的农民工人数达到了88%。可见,绝大多数的农民和农民工都认为我国应加快推进社会保障制度的改革,实现城乡衔接。

四、北京市构建城乡衔接的社会保障体系的基本路径

学术界对中国社会保障体系城乡分割现象的关注和对实现社会保障制度城乡衔接的必要性及可行性的讨论,自20世纪90年代中期就开始陆续出现;2003年新一届中央领导集体提出包含“统筹城乡发展”的“科学发展观”后,这方面的意见就更加强烈。越来越多的学者认为,应逐步实现城乡社会保障制度的衔接,以保障每位公民基本生活待遇和机会的平等。那么,以何种方式或模式实现这种衔接比较合理呢?根据北京市的实际情况,同时结合国际经验[11],我们认为,北京市城乡社会保障制度衔接的目标模式应是“整合模式”或“有差别的统一模式”,也可称为统分模式。“整合”意味着城乡社会保障制度一定意义、一定形式、一定程度的统一,以体现城乡人口平等的国民待遇。但这种“统一”是建立在承认城乡之间有一定差别的基础之上的,即基于不同人群的职业特点、收入水平、人群属性,在制度形式、保障内容、保障水平上体现出不同的保障策略。从农民工社会保障制度与城镇社会保障制度的融合,再到农村社会保障制度与城镇社会保障制度的整合,最终打破目前北京市社会保障体制内城镇社会保障制度、农民工社会保障制度和农村社会保障制度的三元并存格局,实现城乡社会保障制度的一体化发展。

北京市要构建一个城乡衔接(根据上述分析,即城乡整合)的社会保障体系,应当秉持循序渐进的原则,分项目、分人群、分区域、分阶段地推进,最终实现建立城乡整合的社会保障体系的目标。

第一,不同社会保障项目分层次推进衔接。

实现北京市社会保障制度城乡整合的目标,不同社会保障项目可以分层次逐步推进。在社会保障制度中,社会救助、医疗保险、养老保险属于几个基本的保障项目。而在这三大保障项目中,又可根据轻重缓急,划分出不同层次。其中,社会救助中的低保制度属于最基本的层次。在医疗保险项目中,大病统筹保险属于最基本或最重要的层次。在养老保险项目中,基本养老金(统筹层次)属于最基本的层次。可以以低保、大病统筹保险、基本养老金(统筹层次或基础层次)三个保障项目为重点,优先实现三大保障项目基本层次的城乡完全统一。至于三大项目的其他层次或内容,包括社会救助的住房救助、教育救助、医疗救助等,医疗保险中的门诊或小病医疗,养老保险中的职业关联养老金,不一定(或目前不必要)实现城乡统一,可以保留一定的差异。三大基本保障项目之外的项目,包括失业保险、工伤保险、生育保险等,也不一定实现城乡完全统一。

应当指出,上述基本保障项目中,有的项目如低保,目前虽然已经在北京市范围内普遍建立,但城乡差距依然较大。其一,城乡居民在享受水平上存在显著差距。尽管目前农村低保也建立了待遇调整机制,但大部分区县的享受标准还停留在较低水平,没有真正起到最后防线的保障作用。其二,目前农村地区只有两个区县实施了“分类施保”,与该措施在城市地区的全面推行形成较大反差,也与政府提出的“分类施保”政策目标相差甚远。因此,北京市要真正实现低保待遇的城乡平等,还有较长的一段路要走。

第二,以职业和收入为标准分人群推进衔接。为了有效实施这一策略,首先,应改革城镇职工社会保障制度的运行机制,使这一制度形成面向所有北京市居民包括农村人口的开放性制度。在制度开放的时机、程度、方式、措施、办法等方面设计更加科学灵活的内容,吸引和容纳有潜在支付能力的农村人口,形成城镇职工社会保障制度准入门槛合理、参保手续简洁、待遇领取方便的运行机制。

其次,进一步完善农民工社会保障制度,充分发挥其过渡性作用。(1)扩大农民工的社会保险覆盖率,全力营造“广覆盖、有保障”的局面。农民工和城市企业从业者一样,都属于工商等第二、三产业,其所遭遇的风险结构和农民相比已显著不同,必须将其纳入和城市企业劳动者形式一致的社会保险体系内。针对农民合同工参保已出台的相关办法实施效果不佳的局面,现阶段应主要通过规范和监督企业行为,加大对这一人群的政策宣传力度,全面提高他们的参保率,在此基础上,再推进农民合同工与城镇职工社会保障制度的衔接乃至统一。(2)乡镇企业应以城镇企业为参照,在社会保障的项目设计、筹资方式、缴费比例、保障水平、关系转移及制度管理上建立过渡性制度框架,以渐进式的发展模式实现与城镇就业人口社会保障的有效衔接。

针对务农农民,也可按富裕程度进一步实施分类推进的策略。目前北京市农民内部分化已相当明显,部分农民实际上已有较强的社保缴费能力。政府应对这部分人群积极引导,鼓励他们参加城镇社会保障的各个项目或主要项目,先行实现社会保障制度的城乡整合。而对其他群体,则应给予必要的政府补贴,使之逐步跟进。

第三,不同经济发展水平区()分区域推进衔接。

从北京市各区县经济发展水平不平衡的实际出发,在构建有利于城乡衔接的社会保障体系过程中,要坚持从各区县的实际情况出发,分类实施。我们根据社会保障制度应具备的基本条件选择了小康实现率、区县财政收入、城市居民可支配收入及农村居民现金收入四个指标,使用Z-score变换方法将指标数据(2007年数据,略)进行无量纲处理,利用沃尔德离差平方和法对其进行了聚类分析。根据聚类分析结果,我们将北京市13个涉农区县按经济发展水平高低分为一至三类。一类区域为朝阳区和海淀区;二类区域为顺义区、丰台区、昌平区、通州区、怀柔区和门头沟区;三类区域为大兴区、房山区、密云县、平谷区和延庆县。

不同经济发展水平区县在推进社会保障体系、实现城乡整合目标的次序上应体现一定的差异。在一类区域中,应力争在“十一五”计划内全面实现社会保障制度的城乡衔接。在操作中,可以根据本地区农村的实际情况,制定切实可行的过渡性措施,分类实施,力求积极稳妥,为将来在全市实现社会保障制度城乡并轨积累经验。二类区域目前尚不具备与城市社会保障制度接轨的现实基础,目前应加快提高农村低保的待遇标准,努力实现“应保尽保、分类施保”;加大各项目,特别是基本养老、大病医疗的筹资水平,以提高农村人口的保障水平;探索农民工基本保障项目与城市就业人口的统筹,积极跟进一类区域,争取在“十二五”期间实现社会保障制度的城乡整合。三类区域目前的小康实现率、政府财政收入、城乡居民人均收入远低于前两大类,发展经济、提高地区财政能力及城乡居民收入是未来两个五年计划的主要任务和目标。鉴于这类区域是本市社会保障制度城乡衔接的薄弱地区,政府应实行财政倾斜政策,不断加大对该地区的财政补贴,确保在“十三五”计划末期实现城乡社会保障的全面衔接。

第四,按照经济发展水平及政府财政能力的变化分阶段推进衔接。

结合北京市“十一五”规划及城市总体规划(20042020),伴随着北京市未来经济社会发展、城市化水平,特别是财政能力的不断提升,我们认为,北京市到2020年实现社会保障制度城乡整合的目标,是有保证的。

2006年到2010年的“十一五”时期,北京市经济发展水平将会得到显著提升,地区生产总值年均增长将达9%,财政收入年均增长将达12%。到2010年,人均地区生产总值将比2000年翻一番。根据“十一五”规划,2010年北京市人均GDP将达到8 000美元~8 500美元。[18]在经济发展水平、城市化水平和财政能力稳步提升的前提条件下,北京市这一阶段社会保障制度的改革应以完善城乡社会救助体系、全面实现低保制度的城乡衔接为重点,实现全市社会保障制度较低意义上的城乡统一,同时,扎实推进新型农村合作医疗的制度建设,扩大农村养老保险的覆盖面。

北京市目前已达到发达国家的中等水平,在今后的几年内其经济能力和财政能力会迈上一个新的台阶。根据北京市《2008年政府工作报告》对未来五年经济社会发展的规划,结合北京市的经济发展趋势,我们预计:在“十一五”期间,北京市人均生产总值将达到10 000美元以上。在“十一五”目标实现的基础上,“十二五”期间(20112015),北京市的社会保障制度建设应以实现城乡大病统筹医疗保险制度的完全统一为重点,同时,采取有效措施推进养老保险在全市农村范围内的全面实施,使低保制度在前期实现衔接的基础上进一步提高水平,从而实现农村社会保障与城镇在中等水平上的衔接。

2020年,北京市人均生产总值预计突破20 000美元[12]。在“十三五”期间(20162020),北京市的社会保障制度建设应以推进养老保险社会统筹层次的城乡统一为重点,在前两个阶段已实现低保制度、大病统筹医疗保险等项目城乡统一的基础上,构建一个以基本养老保险、大病统筹医疗保险、最低生活保障制度为基础的,在其他层次或项目上体现一定的职业或城乡差异的“有差别的统一”或“城乡整合”的社会保障体系。在城镇化、工业化和现代化高度发展的条件下,北京市完全有能力实现城乡社会保障体系在较高层次上的整合。

参考文献

[1][14] 北京市统计局、国家统计局北京调查总队:《北京市2007年国民经济和社会发展统计公报》,http//www.beijing.gov.cn/szbjxxt/rdgz/t925911.htm

[2][13][16] 北京市统计局、国家统计局北京调查总队:《北京市2006年国民经济和社会发展统计公报》,http//www.beijing.gov.cn/szbjxxt/rdgz/t723566.htm

[3][17] 北京市统计局、国家统计局北京调查总队编:《北京统计年鉴》(2007),北京:中国统计出版社,2007

[4] 劳动和社会保障部、国家统计局:《2006年度中国劳动和社会保障事业发展统计公报》,http//www.beijing.gov.cn/szbjxxt/rdgz/t723566.htm

[5][11] 国家统计局:《中国统计年鉴(2007)》,北京:中国统计出版社,2007

[6] 北京市发展和改革委员会:《关于北京市2007年国民经济和社会发展计划执行情况与2008年国民经济和社会发展计划草案的报告》,http//news.sohu.com/20080218/n255205209.shtml

[7] 杨翠迎、何文炯:《社会保障水平与经济发展的适应性关系研究》,载《公共管理学报》,2004(1)

[8] 何平、王泽英:《统筹城乡社会保障制度发展的思考》,《第二届中国社会保障论坛征文集》,北京:中国劳动社会保障出版社,2006

[9] 国家发改委就业和收入分配司:《北京市农村社会保障体系建设情况及城乡社会保障统筹发展的思路》,http//jys.ndrc.gov.cn/gzdt/t20070319_121877.htm

[10] 北京市2008年“两会”专题:《财政出资,助推新型农村合作医疗》,http//www.bjcz.gov.cn/rdlhzt/sdczysmsh/shdlbf/t20080115_113723.htm

[12] 牟放:《西方国家农村社会养老保险的主要特点》,载《经济研究参考》,2006(23)

[15] 魏民峰:《北京财政转移支付远郊3亿多》,http//news.aweb.com.cn/2004/10/29/8473246.htm

[18] 杨开忠:《北京人口严重超载,未来5年将超载300万》,载《中国经济周刊》,2006(48)

Constructing a Social Security System to Link Urban and Rural Areas

——Taking Beijing as an Example

LI Ying-sheng HAN Yang-di ZHANG Rui-kai

(School of Sociology and Demography Renmin University of ChinaBeijing 100872)

AbstractAccording to the survey of Beijing social security system early in 2008, as well as pertinent literature and data, this paper analyzed its status and problems and explored the feasibility and concrete means to construct a social security system linking urban and rural areas. On the whole, Beijing has been featured with triangle-system of social security. Its coverage ratio pay levels, operation mechanism, regulation construction, etc. are at leading position in the whole country. But in the view of urban-rural comparison, there still exist serious disequilibrium and critical hysteresis in rural social security system construction. Standing on the strategic demand of “Expediting the establishment of social security system in covering the whole Country”, on the ground of Beijing s actuality and the experiences of developed countries and other provinces authors held that the opportunity has matured for setting up the social security system linking urban and rural areas in Beijing, and made a thorough discussion on the target model and promoting strategies.

Key wordsBeijing social security system linkage between urban and rural social security systemurban-rural integration of social security system



* [基金项目] 北京市市长特别委托项目、北京市社科联及北京市社科规划办重点课题(07AcZH081)。本课题首席专家为郑杭生教授;执行专家为李迎生教授;课题组成员包括韩央迪、张瑞凯、刘艳霞、孙平、张朝雄、李文洁、赵婷婷等。在课题策划、实施过程中,北京市社科联的辛国安副书记、刘永华女士等提供了必要的帮助;中国人民大学洪大用教授、杨伟民教授、姜向群教授及北京行政学院尹志刚教授等提出了建设性的意见与建议。课题调查组主要成员系中国人民大学社会与人口学院部分教师、博士生、硕士生及调查所在区、县(大兴、房山、延庆、朝阳)的有关工作人员。

* [作者简介] 李迎生:中国人民大学社会与人口学院和社会学理论与方法研究中心教授,博士生导师;韩央迪、张瑞凯:中国人民大学社会与人口学院博士研究生(北京100872)

[1] 参见李迎生:《社会保障与社会结构转型》,北京,中国人民大学出版社,2001;《为了亿万农民的生存安全》,合肥,安徽人民出版社,2006

[2] 2008年初,北京市颁布了《北京市新型农村社会养老保险试行办法》,规定农村养老保险实行“个人账户+基础养老金”的模式,在保障水平上实行多缴多享的原则,个人缴费上实行动态缴费机制,即农民个人缴费以本区县当年农民人均收入的10%为最低标准。

[3] 根据北京市统计局2004年的调查,北京市共有近400万名农民工,其中外来农民工286.5万人;北京市本地农村人口中从事非农产业的劳动力为100多万人,占乡村就业总人数的2/3以上。

[4] 本节主要根据课题组抽样调查数据进行分析。抽样调查取得的数据和统计部门的有关数据有一定出入,是由于统计口径不同所致,但不影响对问题的分析判断。

[5] 关于保障项目的覆盖率,中国目前有若干种计算方法,如以参保人数/劳动力人数、以参保人数/人口数等等。本次调查采用了参保人数/人口数这一计算方法。与前者(参保人数/劳动力人数)相比,这种计量方法的参保率就要低得多。

[6] 由于图2中的三险基数是以该区的就业人口为准,而远郊地区和山区是以农村人口为主,故在基本医疗保险的参保率上反而高于城市中心地带和城乡结合区。

[7] 由于美元的计算受到汇率水平及各国的统计口径等多重因素影响,数据的可信度相对受到质疑。

[8] 1945年数据。

[9] 1971年数据。

[10] 无锡的“三保合一”模式。该模式中,乡镇范围内的各类企业及其职工全部纳入“城保”(企业职工养老保险),同时提倡农村个体劳动者、自由职业者等非正规就业群体以个人身份加入“城保”。从事农林牧渔业生产的纯农民和老年农民参加新型“农保”(农民基本养老保险)。对被征地农民全面落实“地保”(被征地农民基本生活保障制度),注重与“城保”逐步并轨。对一些城乡融合较快、就业和社保制度已实现城乡一体的地区,推行“城保”为主的道路。

[11] 目前,发达国家社会保障城乡衔接的模式主要有三类:一是采取形式与内容城乡完全一致的“统一模式”;二是采取城乡有统有分的“整合模式”;三是采取城乡制度形式各异但实质并无差别的“专门模式”。实行“统一模式”的国家主要包括英国及瑞典、芬兰、挪威、丹麦和冰岛等北欧诸国。采取城乡有统有分或“整合模式”的国家以日本为代表。日本在第二次世界大战后构筑了庞大的、主要由年金保险(养老保险制度)、医疗保险、劳灾保险、雇佣保险、护理保险组成的较为完善的社会保障体系。鉴于城市与农村人口在职业、收入、面临风险等方面的差异,日本建立了针对不同人口有统有分的保障制度,各类保障项目在最基本的保障待遇上实现城乡一体与全国统一,但不同产业、部门从业人员又都享有一份独立的保险金。采取“专门模式”的国家以法国为代表。根据现行制度,虽然法国城乡人口参与的社会保障项目形式不一,但他们享受的保障水平并无实质性差别。

[12] 根据我们对北京市19952005年人均GDP数据拟合的三次方程Y=11514.5+1 151.71X+149.394X2+1.951 9X3(P=0.000),可以计算出北京市在“十三五”期间人均GDP的均值将达到21 824.26美元(以现行汇率计算)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
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