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  李路路 黄俏 快速转型期的制度变迁与社会矛盾  
  作者:李路路,黄俏    发布时间:2007-07-20   信息来源:社会学视野网  
 

我国的社会转型过程伴随着一系列深刻而广泛的制度变迁。制度的本质是一系列关于社会基本利益关系、社会关系和社会行为的协调与规范。一方面,社会制度的建立是基于一定的生产力发展水平和社会发展水平,因而制度和生产力以及社会的发展变化之间总是处于矛盾之中,这种矛盾表现为社会矛盾,因而制度总是要变迁的;另一方面,制度的变迁过程既是改变原有利益关系和规范、导致社会矛盾产生的过程,同时也是通过利益调整与再分配解决社会矛盾的过程。更加重要的是,制度变迁的过程特征对于社会矛盾的形成和解决具有更为直接的影响。在我国渐进性的制度变迁过程中,存在着制度供给滞后、制度安排不协调等诸多问题,主要表现为新旧制度长期并存、制度变迁“堕距”、制度变迁的“原则不协调”以及“制度缺失”和“制度真空”等一系列矛盾,致使社会矛盾不断积累和扩大,难以得到快速、有效地协调和解决。

因此,在构建和谐社会的过程中,应当通过系统、高效、合理的制度设计与制度供给及时地协调与解决制度变迁过程中积累的社会矛盾与冲突,从而实现社会的利益均衡与和谐发展。

一、制度与利益

制度的设立从其本质上说,是对社会利益关系的协调和规范,从而协调和规范人们的社会行为。这一点可以从制度的含义、起源和功能等方面加以考察。在这方面,不同的学术流派从不同的视角给出了自已的理论阐释。

马克思主义认为,社会制度是由经济制度、政治制度、法律制度和文化制度构成的制度体系。其中,生产力水平和状况决定生产关系和经济制度,经济制度决定政治制度、法律制度和文化制度,也就是生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑(同时上层建筑反作用于经济基础,从而反作用于生产力的发展)。马克思主义理论进一步指出,生产力决定生产关系,但是,是通过特定生产力基础上的利益关系决定生产关系的,或者说生产力水平及其发展要求决定了一定的利益关系和利益格局,利益关系决定生产关系,生产关系决定上层建筑;也就是说,社会制度的起源和演进是从利益关系开始的,是先有利益关系而后有所有制关系,进而在既定利益关系、所有制关系和生产关系基础上获得政治制度、法律制度和社会意识形态等全部上层建筑的支持,因而社会制度的本源和最基本的内容(即实质)是利益制度,即保障、维护、协调利益的制度。一切社会制度的建立和变迁,都是与人们的利益矛盾和冲突相联系的。 [1]

西方新制度经济学一改新古典经济学的理论传统,把制度作为经济发展的“内生”变量引入经济分析,认为制度变迁既是技术变迁的前提,也是经济社会发展的条件。在新制度主义经济学看来,完善的制度设施或规则体系能够保证市场机制的有效运行,降低市场活动的交易成本,减少经济行为的外部性,抑制机会主义行为倾向,为人们之间的互利合作和公平竞争创造条件,为人们未来的经济行为提供正确的预期和长期的激励机制。新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺斯认为“制度是一个社会中的一些游戏规则;或者,更正式地说,制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件”。 [2] 这里所说的游戏是英文 game 的直译,也可翻译为“博弈”,广义的博弈是指人们相互作用、相互制约,即为争取实现各自的往往是相互冲突的利益目标时结成的一种相互关系。 [3] 所以,可以认为制度是人们设计出来用于调节人与人之间的利益关系的一种社会机制。 [4]

综上所述,制度是在特定的社会活动领域中所创设和形成的一整套持续而稳定的规范体系 [5] ,其最主要的功能是对人们的利益关系进行协调和安排,从而约束人们的行为。合理的社会制度安排不是要否定和消灭人们自身的利益追求和人们之间的利益冲突,而是以提高行为效率和实现社会公平为目标,有效地规范、引导、协调社会利益矛盾和冲突,促进经济的良性运行与发展,保持社会的和谐与稳定。

二、制度体系与社会矛盾

社会的制度体系是一个复杂演化的系统,即它是一个由多重相互作用的要素构成的结构。制度体系的运行和稳定一方面取决于是否能够有效地满足人们的需要和规范人们的行为,另一方面还取决于各个层级之间的制度是否相互协调。

社会的制度体系可分为制度环境和具体制度安排两个结构层次。其中,制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会、法律基础规则”。 [6] 如支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则。制度环境一般体现在国家的宪法中,采取正式的制度形式,它作为国家的基本制度而影响国家的具体制度安排。 [7]

制度安排,“是管束特定行动模型和关系的一套行为规则” [8] ,它规定了人们可以通过何种方式和途径来获取社会资源。制度安排可以是正式的,如家庭、企业、工会、医院等,也可以是非正式的,如价值、意识形态和习惯等。

制度环境与具体制度安排之间的关系类似于基础性、原生性制度与派生性制度之间的关系。一方面,制度环境决定制度安排的性质、范围和进程;另一方面,制度安排反作用于制度环境并推动制度环境的局部调整。社会的制度体系只有形成一个从一般规则(即制度环境)到具体规则(制度安排)的层级结构(即统率性的规则为低层次的规则创建了原则框架),才能更好地保证规则的协调与有序演化。

由此可见,社会制度的功能是否能够正常发挥,既取决于特定的社会制度在一定的社会系统层次上、一定的社会生活领域中能否有效地调整人们之间的相互关系,同时也取决于它能否与其他社会层次、领域中的制度功能协调一致。在制度变迁过程中,极易产生基础制度与具体制度以及具体制度之间不协调、不衔接的状况,从而引发社会矛盾与冲突。

三、制度变迁过程的不同特征与社会矛盾

新制度学派的理论认为,一种制度实际上就是一个利益分配的方案,它的稳定存在,说明各方的利益之间达成了均衡。当制度发生变迁时,即用新的制度取代旧的制度时,可能导致利益的再分配,各种利益关系就处于动荡、冲突之中。利益分配、利益冲突,以及对利益冲突的解决,主宰着制度变迁的过程和命运。只有当制度使利益关系调整至均衡状态时,制度才可能重新处于均衡状态,制度变迁才能完成。 [9] 因此,制度变迁过程就是由非均衡状态向均衡状态转化的过程,但这一转化过程不是旋即完成的,而是存在一定的“时滞”,表现为制度变迁过程中新旧制度的并存与摩擦、制度变迁速度的不一致、新制度供给的滞后与缺失等诸多问题,从而导致利益不均衡状况的持续存在,加剧了社会矛盾。

我国的制度变迁是以政府为主导的渐进式制度变迁。这种制度改革方式是以分步实施(而非一步到位)、(利益调整的)迂回策略、政治体制改革的后置性、由易到难(由农村到城市、由体制外到体制内、由增量到存量)的推进方式为特征的。渐进式制度变迁的优势在于减小了改革的代价和阻力,有力保证了改革过程中的经济快速发展和改革收益的社会化分享,从而避免了较大的社会振荡,保持了社会秩序的基本稳定。然而,渐进式制度变迁的优势可能也正是其劣势的根源。渐进式制度变迁的长期性、局部性、不系统性极易产生新旧制度的矛盾冲突、制度变迁的“堕距”、制度设计的“原则不协调”与“制度缺失”、“制度真空”等问题与弊端,从而导致利益矛盾的长期积累与扩大、改革的阻力和成本增大、社会矛盾激化等不良后果。接下来,本文将着重分析制度变迁过程的不同特征与其引发的社会矛盾。

1 、新制度和旧制度并存的矛盾导致的社会矛盾。

中国二十多年来的改革遵循的是一条渐进式的改革道路。这种渐进式改革的基本特点是采取先易后难、循序渐进、通过试点和微调进行体制改进、过渡、转型的办法。这种改革方式的优点,是政府比较容易控制改革的进程,把改革自上而下的战略部署与基层自下而上的创造性、积极性结合起来,通过试错及时总结经验和教训,校正改革的步骤,使改革在不断深入的同时保证社会的稳定。从农村的联产承包责任制、乡镇企业发展、小城镇建设,到国有企业改革的全面展开,都凝聚了很多基层创造的改革经验。中国渐进式改革的另一个特点是从经济领域向政治、社会和文化领域的逐步扩展和推进,就业体制、社会保障体制、收入分配体制、户籍体制、单位体制、立法体制、基层民主建设、党内民主建设、文化产业发展等各个方面,改革的时机、力度、范围等都因时因地而有所不同。 [10]

但是,这种渐进式改革的一个突出缺点,就是新旧体制长期并存,新旧体制的交替要经过一个较长的时间跨度,新制度和旧制度的长期并存会增大制度之间的不协调和摩擦成本,二者之间也会由于制度设计原则与理念的不同而产生矛盾冲突,引发较多的利益冲突,涉及较广的制度安排层次,从而影响制度功能和效率的充分发挥。

例如,按照计划经济体制下的制度规则运营的国家垄断行业和部门与遵循市场经济制度规则的市场竞争部门之间,在市场竞争和发展方面就存在着一系列的规则冲突和利益矛盾。 2005 年,新华社全文播发了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“非公经济36条”),当时给整个中国的经济体系带来了震撼。其中,“加快垄断行业改革,在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域,进一步引入市场竞争机制”,“对其中的自然垄断业务,积极推进投资主体多元化,非公有资本可以参股等方式进入”,“对其他业务,非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入”等表述,曾一度被观察人士誉为这是中国国有垄断行业要进行市场化改革的先声。然而时至今日,非公有制经济仍然难以突破垄断的大门。现实的情况是国有企业借助资本、政策等方面的优势,通过各种手段将民营中小企业从竞争市场上排斥出局,进一步提高了产业的集中程度。以石油业为例,据相关数据显示,国有中石化已经控制了3万余家加油站,占零售市场的55%;而国有中石油加油站总数达18164座,占32%;与此同时,民营企业加油站在国有企业的“碾压”下,2005年时仅剩2万家,市场占有率不到15%。此外,民航、电力、钢铁及铁路等国有垄断行业也纷纷在市场上进行“圈地”。在这种局面下,民营企业面前只有三种路径可以选择:要么以股权换资源,要么委身于国企或外资企业,要么在“再国有化”浪潮中彻底退出。

虽然“非公经济36条”旨在破除电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域的“垄断门”,然而,由于相关政策及配套措施的缺位,导致民营资本犹如被一道“玻璃门”挡住,只能眼观却难以真正进入。问题的实质就在于国家垄断行业和部门存在于计划经济的制度场域之中,这个制度场域的设计和建立,就是要通过行业垄断地位,使得这些企业远离市场的竞争,使其仍然能够按照计划经济的那套制度原则来安排生产经营活动,从而保护相关利益者和利益群体的利益。而市场竞争部门则存在于市场经济的制度场域之中,严格按照市场领域的自由竞争原则进行生产、销售活动。在一个原本是一体化的经济体系中,存在着两种不同的制度场域,两种不同的行为规范,因而导致了二者之间的利益矛盾和利益之争。这种利益矛盾的形成归根结底是由社会转型时期市场经济制度与旧的计划经济制度之间的矛盾所致。

任何制度变迁的历史都证明,建立一个新的制度体系要比打破旧的制度体系困难得多,也重要得多。中国渐进式改革的经验也充分证明了这一点。由于制度的演化存在着路径依赖的惰性,新制度对旧制度的取代往往会遭遇到既得利益集团的反对与阻挠,呈现为一个艰难且反复的变迁过程。例如,在住房制度改革的过程中,虽然国家早在 1998 年就提出了以住房的货币化、市场化取代计划经济体制下的实物分房、福利分房制度,但是全国各地的机关、事业单位以及大型国有企业仍在以“集资建房”、“单位自建经济适用房”等各种形式变相地延续实物、福利分房,展现了新旧制度之间冲突与角力的复杂过程。

从实物分房变为货币化分房,从福利分房走向住房市场化、社会化,是我国住房改革的两个基本方向。迄今为止,在一般市民或者非权力部门中,这一目标已经基本实现。然而近年来一些国家机关、事业单位和大型国有企业的“集资建房”风潮,无疑与这个目标背道而驰,从而引发大量的社会不满。所谓集资建房,是指在 1998 年城镇住房制度实行改革后的一段时间里,一些党政机关、事业单位因缺少存量房源解决职工住房困难,就由职工出资、单位按所谓的“经济适用房”待遇牵头组织建房,在单位内部销售。然而,在实践中,一些地区出现了部分机关单位以集资合作建房名义,利用所掌握的权力,侵占国有资产和公共资源,变相搞住房实物福利分配等问题。李明伟教授认为:“随着城市土地资源日益稀缺,市场房价越来越高,集资建房已经由当初解决困难职工的住房问题,逐渐演变为权力部门滋生腐败的温床以及利益角逐的权力工具。单位集资建房的形式,具有排他性,实际是垄断了资源。” [11] 据有关报道,不少集资建房的机关单位,利用手中掌握的行政特权和资源,打着解决职工住房等名义获得廉价土地,并且享受在工程建设税费方面的多种减免和优惠政策,大幅度地降低了建房造价;或者动用部门行政权力及影响力“团购”商品房。不仅如此,不少地方集资、合作建房的住房面积和档次违背国家相关政策。不少党政机关或事业单位的集资建房小则 90 平方米,大的 150 平方米,甚至有的是 200 平方米以上的高档住房。此外,在全国很多地方,机关单位集资建房占整个经济适用房的比例越来越高,挤占了面向中低收入人群销售的经济适用房。可见,住房违规、超标集资建房具有隐蔽性和欺骗性,表面是为职工住房解困,实际是部分机关单位负责人钻政策空子,套取国有资源为小团体和个人牟利,引发了社会强势群体和弱势群体之间的利益矛盾。

为取消权力在集体和福利的名义下进行腐败,保障商品房市场的公平有序, 2006 年 8 月,建设部联合监察部、国土资源部发布《制止违规集资合作建房的通知》,严辞叫停党政机关集资建房。但是,有关专家指出,虽然集资建房已经被叫停,但以“委托代建”、“定向开发”等变相方式集资建房的,仍可能存在。当集资建房被叫停后,需要大量相关政策配套跟进,完善包括机关单位和企业干部职工在内的住房保障体系。只有进一步完善与新制度相关的配套措施,从而使其能够更加有效的满足和保障各社会群体的利益需求,才能顺利实现新旧制度的转换与过渡。

2 、制度变迁“堕距”

制度变迁“堕距” 这一提法借鉴了“文化堕距” [12] 的概念。“文化堕距”理论认为,由相互依赖的各部分所组成的文化在发生变迁时,各部分变迁的速度是不一致的,有的部分变化快,有的部分变化慢,结果就会造成各部分之间的不平衡、差距、错位,由此造成社会问题。一般来说,物质文化的变迁速度快于非物质文化。同样的道理,由于各种制度在社会结构中的地位和作用不同,对于社会环境变动的敏感和反应速度不同,造成各种具体制度变迁的速度不一致,进而引发社会矛盾。一般来说,经济制度植根于社会物质生产和生活层面,直接反映社会经济这一基本生活领域的要求,在各种制度中率先变动,而政治、社会、文化等领域的与意识形态和价值观念相关的制度变迁相对滞后。这也可以解释为什么非正式制度的变迁常常要滞后于正式制度的变革。正式制度是由正式部门制定和实施的,可以通过文本文件和规章观察到的规则。而非正式制度是建立在隐含的默契和协议的规则之上的,大都来源于社会日常生活,而且未经正式认可。 [13] 非正式制度主要包括习俗、传统、社会规范、意识形态等内容。由于惯性的作用,它们总是逐渐地缓慢地对正式制度的变迁做出反应。此外,当某种制度变革的收益大于成本时,则制度变迁的动力较强,变迁速度较快;与此相反,当某项制度变革的收益小于成本(如对于政府来说)或制度变迁面临的阻力(来自既得利益集团)较大时,变迁的速度就会减慢,从而滞后于其他制度的变迁,造成各种制度之间的不协调、不配套。

例如,在从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中,以效率优先为目标导向的制度设计所导致的收入差距的迅速扩大,和以公平为原则的收入再分配制度之间就产生了“堕距”,造成利益分配不公、贫富分化加剧等社会矛盾。如垄断行业高工资的曝光就引起了社会舆论的广泛批评与质疑。据 国家统计局数据显示,目前电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的 2 至 3 倍,如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异,实际收入差距可能在 5 至 10 倍之间。除了行业间收入差距过大以外,我国目前收入分配不公的现状还表现在地区之间收入差距过大、城乡居民之间收入差距过大、城镇居民之间收入差距拉大、农村居民之间收入差距扩大等诸多方面,已经引起了较严重的利益冲突和社会矛盾。

但是,在收入差距急剧扩大的同时,调节收入差距的收入再分配制度以及其他有利于缩小与调节利益差距的制度安排却远远滞后,二者之间产生了巨大的堕距,主要表现为:( 1 )收入调节制度不健全。我国目前的税收制度无法实现对收入差距扩大趋势的有效调控,有时甚至起相反的作用。一方面,由于个人所得税征税起点设置过低,因此,非但不能对广大中低收入者起到保护作用,反而使他们成为这一税种的主要课税对象,因为广大工薪阶层的工资性收入相对规范,便于计算;另一方面,对于真正的高收入者来说,由于他们的实际收入难以计算并且更重要的是由于监管制度不严,使得他们往往能够成功地通过各种途径逃税或者减少纳税额度。有关统计数字表明, 在城市地区,工资收入只占全部城市居民可支配收入的 33% ,而缴纳的个人收入所得税却占了 45% 到 70% 。 2001 年,尽管人数不足 20% 的富人们占有 80% 的金融资产或储蓄,但其所交的个人所得税却仅占总量的不到 10% 。 [ 14] 个人所得税制度的缺陷造成工薪阶层与富人的收入差距进一步扩大。此外,我国的遗产税制度、社会公益捐助制度、民间基金会制度等都还没有建立起来或极不完善,这就导致富裕阶层的高收入难以通过正常的渠道流向低收入阶层并促进社会公益事业的发展。( 2 )社会保障制度不健全。完善的社会保障制度能够通过国民收入的“二次分配”发挥调节收入差距、促进社会财富的公平分配等积极作用。然而,我国目前的社会保障制度尚不健全,不仅保障金的基数低,而且覆盖面过于狭窄。就前者而言,我国的“最低生活保障制度”仅仅能够维持保障对象最基本的温饱,至于他们在医疗、子女教育等方面的支出则很难兼顾。就后者来说,过去 20 年的社会保障改革和制度设计中基本没有考虑农村社会发展、农村劳动力转移和城乡一体化的问题,因此导致现在的城市社会保障制度难以顺利地接纳大量进程的农村劳动力,造成城乡之间的收入差距进一步扩大。

由此可见,随着经济体制改革的快速发展,原有的收入分配制度已经大大滞后于社会利益分化加剧与收入差距扩大的现实,亟须进行合理、有效的制度变革。 虽然收入分配制度的改革会遭遇到相关既得利益群体的巨大阻力,致使相关的制度变迁面临重重困难,但是规范收入分配秩序或者说重建规范、公正的收入分配制度,已经成为当前社会利益关系调整的基础。国家相关部门也在研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题,并将采取扩大社会保障面、抑制垄断滋生的不公、运用税收调控手段等多方面的措施推进收入分配制度改革,以在经济快速增长的同时,促进社会公平目标的实现。

上面谈到了正式制度之间的变迁堕距所引发的社会问题。除此之外,在我国社会的快速转型过程当中,许多正式制度的变迁都是由政府推动的自上而下的强制性变迁,具有突然性、非连续性等特征。而非正式制度的变迁则具有一种路径依赖的、连续和渐变的特征。因此,正式和非正式制度之间就很容易产生不协调、不一致的情形,从而影响正式制度的功能发挥,出现制度之间的矛盾和冲突。

例如,在国有企业改革的过程中,就出现了大量的追求市场原则的正式制度与传统的计划经济价值观念衍生出来的非正式制度之间的矛盾,突出地反映在有关国企改制的下岗问题上。市场经济制度以效率为目标原则,不允许企业内大量隐性失业人员的存在,减员增效便是这一要求的直接体现。而在计划经济公有制意识形态和稳定发展的要求下,企业单位的目标不仅仅在于经济效益的实现,还承担着对其成员在工作和生活方面的一系列社会管理职能。可以说,“单位制”作为一种高度组织化的制度已经深深地作用于人们的思想观念和行为模式。当单位的成员不得不下岗分流时,不仅工人感到失落和不满、主人翁的地位遭到挑战,而且单位的负责人也感到把下岗工人推向社会不管,于情于理不通。因此,一些企业就循着计划经济制度场的旧有思路想出了一条“下岗不离厂”的变通策略,即通过成立子公司的形式把下岗职工留在企业之中,实质上是计划经济残存的思想观念作为非正式制度发挥了作用。结果造成改制后的企业包袱仍旧沉重,企业发展也没有真正踏上良性运行的轨道,市场经济制度所追求的效率目标难以实现。

正如刘少杰教授指出的那样,无论在何种社会领域,正式制度同非正式制度之间都不可排除地存在矛盾关系。虽然正式制度清晰明确,具有强制性和效率优势,但是正式制度必然存在于无限丰富的非正式制度之中。非正式制度是正式制度的前提和基础,离开了非正式制度,正式制度只能作为抽象原则存在,失去了真实发挥作用的对象。因此,在设计和推进社会理性化和制度化时,应当注意协调由理性设计的正式制度同社会既存的非正式制度之间的关系,只有理性设计的正式制度同存在于人们的感性意识和感性行为中的非正式制度协调起来,社会才能形成稳定而有效的和谐秩序。 [ 15]

3 、制度变迁中的“原则不协调”

一个社会的制度体系是一个相对统一的体系,各种制度之间的基本原则和理念是统一的,相互配合的。在制度的快速变迁过程中,非常容易产生相互不协调、甚至是背道而驰的现象,形成制度之间的矛盾,导致社会矛盾。新旧制度并存是一种“原则不协调”的表现,但是,终究属于制度变迁与不变迁之间的矛盾,在这里我们想要强调的是,由于制度变迁的多样性和复杂性,即使是在同一个大的制度变迁环境中,由于环境、利益、结构等诸多方面的不同,各个具体的制度变革也有可能出现“原则不协调”现象。造成这种状况的原因有可能是“设计”的失误,有可能是变迁过程失控所导致的特殊利益作用的结果。

例如,在我国公共财政体制的改革过程中,以公共化与社会公平为基本目标的制度设计理念,和以工具化的利益追求为导向的具体制度设计之间产生了深层的矛盾,引发了一系列重大的社会矛盾。比如,目前的分税制财政体制导致的地方政府事权过大与财权过小的矛盾就造成了地方政府的职能异化。具体表现在以下几个方面:首先,为减轻财政压力,地方政府通常凭借行政权力进一步集中财权,下移事权,造成省甩包袱给市,市甩包袱给县,县甩包袱给乡镇的恶性循环、层层推诿的局面。其次,地方政府将部分公共服务职能不恰当地推向市场,希望借助市场力量减轻压力,典型的就是公共卫生和教育领域的市场化运作。第三,地方政府凭借各种制度缺陷和自身的信息优势、属地管理优势谋求预算外资金,由此不仅加大了政府直接干预企业和市场的动机,而且造成了大量的预算外资金在体制外几乎无监督地流转的恶劣局面。就这些行为而言,前两者进一步恶化了政府间事权与财权的不协调,并且直接导致了政府职能在部分关键性公共服务领域的缺位;后者则不但推动了政府职能的越位以及地方行政保护主义的兴起,而且还极大地破坏了财政体制运行的规范性、公开性、透明性,与公共财政的价值取向背道而驰。同时,财政运行的公共化诉求在工具性财政体制改革中的相对退让,过于追求财政支出减压下事权与财权的不协调,以及地方政府在现实财政压力下采取的诸多不良应对措施等因素都进一步使得财政支出约束难以硬化,政府预算制度难以强化,税收、转移支付的制度难以优化。 [ 16]

学者白南生指出:“之所以成立一个行使公共职能的组织,一定是社会有某种公共需求,而这种需求不能简单地通过市场或企业组织来满足。于是,社会用公共财政来维持这个公共组织,并赋予其某种必要的权力,以保证它行使设定的公共职能。如果在制度设计上使这个组织利用公共权力得到的规费收入和罚没款与该组织的可支配支出挂钩,很可能出现的一个结果是:这种收支挂钩将导致组织行为的异化。如果将制度设计成该公共组织靠公共财政无法维持其正常活动,那么组织行为的异化就几乎是不可避免的了。尤其是被赋予执法权力的部门,如公安系统、工商行政管理系统等,行为异化的后果尤其严重。” [1 7] 由此可见,在一个制度体系中,具体制度设计与安排中的原则不协调将会导致实际制度运行机制对制度理念的偏离,使得行为主体在行为选择和最终表现上偏离我们原本的期望。

近些年来,关键性公共服务领域如医疗体制改革与教育体制改革中所引发的一系列社会问题与社会不公正现象,就是由于制度设计中的原则冲突导致的。在这些本该由公共财政支持的领域,由于政府的缺位与市场化原则的过渡介入,造成公共服务的水平下降、覆盖面狭窄、公平性缺失等诸多问题,加剧了各社会群体间的利益矛盾。

在医疗体制改革方面, 国务院发展研究中心课题组在对中国医疗改革的评价与建议中指出:“改革开放以来,中国的医疗卫生体制发生了很大变化,在某些方面也取得了进展,但暴露的问题更为严重。医疗卫生体制变革的基本走向是商业化、市场化。在供给层面,基本形成了商业化、市场化的服务提供模式。各种资本都可以进入医疗服务领域,基本上不存在进入和退出限制,新建医疗机构的布局以及服务目标定位主要取决于市场需求状况。包括公立医疗机构乃至公共卫生机构在内的所有医疗服务机构,都已经成为实行独立经济核算、具有独立经营意识的利益主体。在需求层面,医疗卫生服务需求越来越多地演变为私人消费品。目前在城镇地区,医疗保障 ( 保险 ) 制度所覆盖的人群大约有 1 亿人左右,不足全部城镇从业人员的半数;在农村地区,则只有全部人口的 10 %左右。另外,无论是农村还是城镇的医疗保障体制本身都不具有强制性。改革开放后,农村合作医疗制度一直坚持自愿原则。城镇医疗保障 ( 保险 ) 制度虽然名义上具有强制性,但在实际操作中因过分追求小范围的收支平衡,也只有确保缴费才能享受相关待遇。对于绝大部分社会成员来说,医疗服务上的需求能否被满足以及被满足的程度,基本上取决于个人和家庭的经济力量。在公共卫生领域,也出现了类似的情况。” [ 18]

该研究报告进一步指出,商业化、市场化走向的医疗体制变革虽然带来了一定成效,比如通过竞争以及民间经济力量的广泛介入,医疗服务领域的供给能力全面提高等,但是体制变革所带来的消极后果也不容忽视,主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。在公平性方面,不同社会成员医疗卫生需求的实际被满足程度,由于收入差距的扩大而严重地两极分化。富裕社会成员的医疗卫生需求可以得到充分的满足,多数社会成员 ( 包括相当多农村人口以及部分城市居民 ) 的医疗卫生需求,出于经济原因很难得到满足,贫困阶层则连最基本的医疗卫生服务都享受不到。在 2000 年世界卫生组织对成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序中,中国列 188 位,在 191 个成员国中倒数第 4 。在卫生投入的宏观绩效方面,尽管全社会的卫生投入水平大幅度提高,居民综合健康指标却没有明显的改善。在世界卫生组织 2000 年对 191 个成员国的卫生总体绩效评估排序中,中国仅列 144 位,结果令人深思。公平性和宏观效率的低下,导致了消极的社会与经济后果。它不仅影响到国民的健康,也带来了诸如贫困、公众不满情绪增加、群体间关系失衡等一系列社会问题。

产生上述问题的根源在于医疗卫生体制改革的商业化、市场化走向违背了医疗卫生事业发展的基本规律,造成了如下矛盾:( 1 )医疗卫生服务的公共品性质与商业化、市场化服务方式之间的矛盾。与一般消费品不同,大部分的医疗卫生服务具有公共品或准公共品性质。具有公共品性质的服务是营利性市场主体干不了、干不好或不愿干的。同时,也是个人力量所无法左右的。因此,必须而且只能由政府来发挥主导作用。否则就一定要出问题。 SARS 所暴露的公共卫生危机以及其他诸多问题的出现已经充分显示出问题的严重性。( 2 )医疗卫生服务可及性与商业化、市场化服务方式之间的矛盾。医疗卫生的普遍服务性质,决定了它必须能够及时满足每一位患者的需要。因此,医疗卫生服务体系本身必须是多层次的、布局合理的。商业化、市场化的服务方式不仅无法自发地实现这一目标,而且必然导致医疗服务资源在层次布局上向高端服务集中,在地域布局上向高购买力地区集中,从而使医疗卫生服务的可及性大大降低。( 3 )医疗卫生服务的宏观目标与商业化、市场化服务方式之间的矛盾。从全社会角度来讲,医疗卫生事业发展的合理目标应当是以尽可能低的医疗卫生投入实现尽可能好的全民健康结果。对于中国这样的发展中国家,只有选择成本低、健康效益好的医疗卫生干预重点及适宜的技术路线,才能实现上述目标。在商业化、市场化的服务体制下,医疗卫生服务机构及医务人员出于对营利目标和自身经济效益的追求,其行为必然与上述目标发生矛盾。在医疗卫生干预重点的选择上,只要将经济效益放在首位,就必然出现轻预防、重治疗,轻常见病、多发病、重大病,轻适宜技术、重高新技术的倾向。更为严重的是,一些医疗卫生服务机构基于牟利动机提供大量的过度服务,甚至不惜损害患者的健康。中国改革开放以来医疗服务价格以及全社会卫生总投入迅速攀升、但全民综合健康指标却没有得到相应的改善,其源盖出于此。( 4 )疾病风险与个人经济能力之间的矛盾。不同社会成员可能遇到的疾病风险以及相关的医疗服务需求是不同的,个人及家庭之间的经济能力也是不同的。如果将医疗服务需求视为私人消费品,主要依靠个人和家庭的经济能力来抵御疾病风险,则必然有相当一部分社会成员的医疗服务需求无法得到最低程度的满足,他们的基本健康权利无法得到保障。这不仅有失社会公平,也会带来其他一系列经济与社会后果。因此,在医疗保障体制的设计上,必须在广覆盖的前提下,建立风险分担和社会共济机制。

在同样具有公共服务性质的义务教育领域,由于具体的制度设计背离了义务教育的公益型、公平性原则,出现了严重的市场化倾向和地区间教育不平等、乱收费现象严重等一系列教育乱相。义务教育是纯公共产品,每个人都有平等接受义务教育的基本权利。但是目前中国的教育支出结构并不合理,同时存在较大的地区差异,主要表现在义务教育支出力度小于非义务教育、农村义务教育支出力度小于城镇、贫困地区义务教育支出小于富裕地区。从教育支出的管理级次看,义务教育在中国是地方政府的责任,从而将教育投入和地方政府的财力密切联系,导致贫困地区的义务教育体系没有必要的财政保证,造成了义务教育的地区间不平等。据统计,农村教育支出中,约有一半来自农民直接承担的农村教育费附加、统筹费、教育集资和学杂费等。此外,在教育领域简单地引入市场机制,把办学看成营利性的活动,引发了“择校费”、“乱收费”等一系列教育不公、教育腐败的社会问题。

综上所述,制度设计中出现的原则不协调与原则冲突,使制度的实际运行轨迹背离了制度设计的良好初衷,引发了制度的负功能,导致相关行为主体的行为扭曲与失范,破坏了社会系统的内部协调与稳定关系,造成社会内部的矛盾与冲突。因此,在制度设计的过程中,必须高度重视制度之间的原则协调,确保制度之间的功能耦合,从而保证制度功能的正常发挥,促进社会系统的良性运行。

4 、制度变迁过程中的“制度缺失”或“制度真空”

制度的建立具有一定的稳定性,大致会经历一个从出台、磨合、成熟到最终衰落的生命周期。正因为建立一个新制度远比废除一个旧制度要困难得多、复杂得多,因此,在制度变迁的过程中经常出现的一个现象是:原有的制度由于难以适应社会发展的要求而失效,或者由于社会的变革而被废除,但是,新的替代性的制度还没有及时产生或出台,因为新的社会变迁要快于制度建设,面对新的社会现象和问题制度建设总是滞后一步,于是很容易产生在制度变迁过程中经常见到的所谓“制度缺失”或“制度真空”状态,即一部分社会需求和在一定的社会行为领域中,无法通过制度来满足或者依据相应的制度安排予以规范,形成制度系统中的“漏洞”与“灰色地带”。制度真空的存在会使一些个人或利益集团在缺乏社会监督与惩罚机制的情况下片面追求自身利益最大化造成对他 人或社会整体利益的损害,引发社会矛盾。中国的制度变迁过程中同样存在着一定程度上的“制度缺失”或“制度真空”现象,相当一部分社会矛盾由此而生。

在这方面最突出的表现就是在社会利益格局日益多元化的形势下,有关利益表达与维护的制度缺失与滞后问题。 改革开放 20 多年以来,虽然市场经济的框架已经基本得以确立,但为市场经济所必不可少的利益均衡与表达机制却没有相应地建立起来。

作为利益表达的渠道与机制之一,传统的信访制度作为一项具有中国特色的政治参与制度和 权利救济 制度,在计划经济时代曾经起到过一定的作用,但由于这一制度存在诸多缺陷,已不适应目前的市场经济环境。学者于建嵘指出:“现行信访制度主要有如下制度性的缺陷,并产生了严重的政治后果。第一 , 信访体制不顺,机构庞杂,缺乏整体系统性,导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集,在客观上造成了中央政治权威的流失。第二,信访功能错位,责重权轻,人治色彩浓厚,消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础。第三,信访程序缺失,立案不规范,终结机制不完善,政治迫害和政治激进主义相伴而生,不断诱发较严重的冲突事件。” [ 19] 由此可见,传统的信访制度作为一种利益表达的机制和渠道所能发挥的功能带有很大的局限性。与此同时,近年来上访人数不断增加并出现上访洪峰的严峻现实说明当前迫切需要建立有效的利益表达与维护制度,以及时协调与化解社会各利益群体之间的矛盾与冲突,维护社会的稳定与和谐。

农民工作为日益庞大的一个新弱势群体,其权益保障制度的缺失已成为当前构建和谐社会的一个主要矛盾。农民工在我国的基础建设和经济发展中做出了巨大的贡献,他们既是经济建设的重要力量,也应当成为构建和谐社会的重要力量。但是传统的户籍制度的束缚和城市化的相应制度建设的缺失使进城农民工在子女教育、社会保障、住房与社会服务等方面的合法权益得不到应有的保障,诱发了一系列复杂的社会问题,对构建和谐社会提出了严峻的挑战。

农民工表面上看起来只是一种职业,实际上它更是一种制度性身份。正是我国现有的社会制度造就了农民工群体、农民工现象和农民工问题。从制度层面上对农民工权益保障缺失进行分析有利于我们把握此问题的实质。造成农民工权益缺失的不是单项制度,而是一整套的制度设计和安排,包括户籍制度、社会保障和福利制度、劳动就业制度、人事制度、组织制度、人口迁移制度、教育制度、财政制度、住房制度乃至政治制度等,这些具体制度从总体上将农民工与城市居民有区别地分离出来,使其成为一个社会边缘群体。 [ 20] 这些制度可概括表述为农民工体制。农民工体制是城乡二元体制在非农领域的体现和发展,是计划体制在改革开放中重构的产物,具有明显的歧视性。 [2 1]

首先,二元分割的户籍制度使得农民工在城市生活中面临着劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面的差别与歧视 , 这一制度也是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。学者陆学艺指出:“现行的二元户籍制度是计划经济体制的产物,是为计划经济服务的,把公民分为农业户口和非农业户口两类,实际是两种不同的社会身份,既不科学,也不合理,许多问题由此滥觞出来。同现在实行的社会主义市场经济体制很不适应,是到了非改不可的时候了。” [2 2]

其次,从城市化的制度安排上看,农民工也是被排除在外的,具体表现为在城市规划、就业、住房、教育、社会保障等方面缺乏保障其合法权益的制度安排。尽管上亿农民工进入了城市,在城市中工作和生活,但是我国城市化政策还是没有让他们融入到城市社会中去,主要表现在这样几方面:第一,各地城市规划并没有把农村流动人口作为依据,还是以户籍人口为基数进行规划布局。第二,歧视性就业制度。在户籍制度和与就业相连的就业制度作用下,城市管理部门制定了对于农民工职业进入的种种限制,加上农民工自身素质普遍比城市居民低的现实,使农民工被排斥到了次属劳动力市场上 , 从事一些劳动强度大、工作环境差、工资待遇低的职业并遭受到与正式工人相比“同工不能同酬,同工不能同时,同工不能同权” [23] 的歧视性待遇 。 第三,城市商品房制度也没有考虑到为农村流动人口提供符合他们经济条件的廉价住房,城市的廉租房也不是面向他们的,而只是面向有城市户口的低收入阶层。第四,城市教育没有全面向农村流动人口子女开放,而教育是外来人口融入城市社会的最主要途径,对农村流动人口的子女来说更是如此,目前的教育制度只能使农村流动人口在城市社会趋向更加边缘化,造成了边缘化的代际传递,严重地损害了社会公平。第五,二元的社会保障制度。现行国家社会保障制度只考虑城市职工,城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险,农民工则不享受任何保险待遇,完全被排除在社会保障之外。极少用工单位会为农民工办理社会保险,甚至连保障人的生命健康的工伤保险也常常被忽略。所以当农民工在城市就业与生活中遭遇风险与困难时,缺乏相应的社会保障体系为他们提供援助和保护。
由此可见,传统的户籍制度以及城市现行的就业、保障等方面的制度安排已经远远滞后于劳动力自由与合理流动的需求,难以保障大规模进城农民工的合法权益。所以国家以及各级地方政府必须尽快制定有效的制度安排加强对农民工群体的利益保障与维护,从而弥补相关制度缺失所造成的利益冲突与社会矛盾。

近些年来,在社会生活的某些领域中,经常能够看到或者听到“没有这方面的规定”或“无法可依”的状况对于某些社会群体利益的损害。典型的事例如:股票交易市场很快建立起来了,但有关股票交易的一系列制度却严重滞后;住宅小区建好、房子卖掉后,购房者的权益却缺少相关法律制度的明确保障,屡屡出现业主委员会与开发商、物业管理之间的冲突与纠纷事件等等。诸如此类的现象都反映了在向市场经济体制转型的过程中,相对于利益主体多元化、利益分配差距化、利益冲突显性化的现实状况,以市场手段和法律手段为主要利益调节依据的制度安排与制度建设处于滞后或者缺失的状态,致使相关的利益主体在寻求和维护自身利益方面缺乏规范、有效地行为依据,造成利益分配不公与利益冲突加剧等不良社会后果。

因此,政府作为主要的制度供给者,应当及时协调与处理好制度需求与制度供给滞后之间的矛盾,通过自上而下的制度设计与合理、高效的制度供给尽快完善与市场经济体制相配套的制度体系建设,建立一套完善的利益激励、约束、协调与整合的机制,从而有效弥补与解决相关社会领域中由于制度缺失与制度真空所导致的行为失范与社会矛盾,实现经济与社会的协调、稳定发展。

任何一个社会制度都是社会稳定运行的基础。但是,任何一个社会制度也都可能成为社会矛盾的基础:这些社会矛盾或者产生于制度存在的基础和环境的变化,新的需求和新的利益对制度的变革提出了要求,或者产生于制度在变迁过程中所出现的种种不协调或冲突的现象,从而导致了相应的社会矛盾和冲突。但是,现代社会变迁不同于传统社会变迁的一个重要特征就在于:传统社会变迁往往是一个“自发的过程”,因而制度变迁所引发的社会矛盾更为频繁和激烈;而现代社会变迁往往是一个“人为的过程”,也就是说,现代社会变迁是一个有计划、有控制的过程。国家可以通过理性化、系统化的制度设计与制度安排合理地规划与调控社会变迁的速度、方向与后果。

目前中国社会所发生的社会转型也是如此。如果说改革初期由于我们对于改革的认识有限,因而推进改革的方式主要是“摸着石头过河”的话,中国的改革在今天已经扩展到了社会的各个方面,深入到了社会的各个层面,其深度和广度都远非改革初期能比。与改革的进程相适应,中国社会的改革已经广泛而深入的影响到了几乎所有社会成员生活的方方面面,逐渐触及到了人们的重大利益,甚至是根本利益,由此引发社会矛盾也远非改革初期可比。因此,中国的社会转型也已经(或应该)由“摸着石头过河”转向更加强调制度设计和制度建设的阶段。只有良好的、符合现阶段人民需要和利益、符合生产力基础和环境需求的制度设计和制度建设,才能不断地协调和规范中国社会转型过程中出现的种种社会矛盾,保障中国社会的转型能够顺利进行,保证中国社会能够持续的稳定发展。




[ 1] 柳新元:《利益冲突与制度变迁》,武汉大学出版社, 2002 ,第 14 ~ 17 页。

[2] [ 美 ] 诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,上海人民出版社, 1994 ,第 3 页。

[3] 樊纲:《渐进式改革的政治经济学分析》,上海远东出版社, 1996 ,第 15 页。

[4] 柳新元:《利益冲突与制度变迁》,武汉大学出版社, 2002 ,第 19 页。

[5] 郑杭生主编:《社会学概论新修》,中国人民大学出版社, 2003 ,第 254 页。

[6] 戴维斯,诺斯:《制度变迁的理论:概念与原因》,转引自《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》, 1994 年版,第 270 页。

[7] 柳新元:《利益冲突与制度变迁》,武汉大学出版社, 2002 ,第 21 页。

[8] 林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,转引自《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》, 1994 年版,第 377 页。

[9] 袁峰:《制度变迁与稳定——中国经济转型中稳定问题的制度对策研究》,复旦大学出版社, 1999 ,第 36 页。

[10] 李培林:《 “渐进式”仍是中国改革的重要特征》, 原载《北京日报》,转引自 http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/system/1146679.htm

[11] 李松:《 机关单位变相延续福利分房灰幕》, 《

 
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