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  洪大用 城市扶贫:从制度创新到组织创新  
  作者:洪大用    发布时间:2007-11-02   信息来源:社会学视野网  
  内容提要:本文简析了中国城市新贫困的出现背景,认为目前城市反贫困政策大体上可以区分为预防性政策、救济性政策和开发性政策三种类型。作者初步研究了最低工资保障、“两个确保”、失业保险、居民最低生活保障和“再就业工程”等主要反贫困政策的出台过程、内容与实施效果,并就城市反贫困进行了整体性反思,指出目前这项工作还存在以下几个方面的突出问题:对城市贫困缺乏规范的定义;贫困监测体系不完善;反贫困的资源缺乏合理的统筹规划;反贫困政策有待于继续改进和完善;反贫困的工作机构有待于进一步协调;反贫困工作的专业化程度不够。

  作者简介:生于1967年9月,安徽东至人,社会学博士,现任中国人民大学社会学系、社会学理论与方法研究中心教授,博士生导师。


  改革开放20多年来,中国政府的扶贫开发工作主要是针对农村贫困地区的。到2000年,农村没有解决温饱问题的贫困人口大约只剩下3000万人,占农村总人口的比例为3%左右1①,中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。但是,与此同时,随着城市社会经济体制改革的深化,城市社会结构又发生了重大变化,出现了新的贫困问题。目前,城市贫困与反贫困已经成为学术研究和公众讨论的热点之一,并正在进入政府的议事日程。

  
一、中国城市的“新贫困层”

  在改革开放之前,通过单位体制,国家逐步实现了城市社会的重组,绝大多数社会成员被组织到各种各样的单位中去,单位承担了满足其成员各种保障需求的任务,一方面要给在职职工提供工资和各种福利待遇,包括各类津贴、补助、子女入托等;另一方面还要给退休人员提供退休金,给所有职工提供公费医疗等。这样,整个城市社会的显性贫困人口规模不大,主要是那些游离于单位体系之外的人员,这些人的生活通过民政部门的社会救济给予保障。改革开放之后的很长一个时期,中国政府也主要致力于农村的扶贫开发,城市贫困并没有被认为是一个严重问题。

  实际上,1980年代中期以来,随着城市改革的不断深化,单位之间与单位内部都在出现分化,单位体制受到严重冲击。与此同时,随着非公经济的迅速发展,在单位体制之外还出现了大量缺乏保障的人群。特别是在1990年代,政府明确了建立社会主义市场经济体制的改革方向,国有、集体企业的改革也必须顺应这一方向。在市场经济大潮的冲击下,许多企业效益下滑,甚至破产,已经无力承担对其员工的保障任务。一些国有、集体企业不仅不能保障职工的医疗和养老,甚至连工资也难以全额支付。到1990年代中期,随着“减员增效”政策的实施,大批职工失业、下岗,失去稳定的生活保障,甚至陷于生活困境。以这些人为主体的城市贫困人群通常被称为“城市新贫困层”,它的出现和壮大使得中国城市贫困问题凸现出来。

  由于迄今为止并没有权威部门发布城市贫困标准并开展专项的贫困状况调查,所以城市贫困人口的规模是不确定的。按照民政部门2001年底发布的数据,全国应当享受城市居民最低生活保障2②者有1589万人,占全国非农业人口的比例是4.79%.由于最低生活保障的标准是偏低的,所以有的专家认为城市贫困人口的规模被低估了,实际应该是3056万人3③。其他关于城市贫困人口规模的估计大约集中在1500万人左右4④。

  目前,按照民政部门的统计口径,城市贫困人口大体上可以区分为以下4类人员:一是“三无”人员,即传统上由民政部门一直给予社会救济的对象;二是贫困的“失业”人员,即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民;三是贫困的在职职工、下岗人员和退休人员,即此类人员在领取工资、基本生活费和退休费(或养老保险金)的同时,家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障线的居民;四是由残疾、疾病或其他原因造成生活困难的居民。以上各类人员在城市贫困人口中所占的比例大致如下表所示:



  二、城市反贫困的主要政策

  面对日益凸显的城市贫困问题,中国政府陆续出台了一些政策,旨在保障贫困居民的生活安全,促进有劳动能力的贫困人口通过就业缓解其贫困状况。概括地讲,这些政策可以区分为三种类型,即预防性政策、救济性政策和开发性政策,下文还将对此进行详述。

  
(1)最低工资保障制度

  最低工资是指劳动者在法定工作时间内提供了正常劳动的前提下,其所在企业应支付的最低劳动报酬。它不包括加班加点工资,中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境和条件下的津贴,以及国家法律法规、政策规定的劳动者保险、福利待遇和企业通过贴补伙食、住房等支付给劳动者的非货币性收入等。劳动者依法律、法规的规定休假、探亲以及参加社会活动等,应视同提供了正常劳动。由于工资是劳动者的重要收入来源,所以建立最低工资保障制度是保障劳动者基本生活和合法权益,防止其陷于贫困的重要措施。

  1993年,原劳动部发布了《企业最低工资规定》。1994年7月5日,由八届人大八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》第四十八条明确规定:“国家实行最低工资保障制度”,“用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准”。最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定,主要参照以下因素:劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用、社会平均工资水平、劳动生产率、就业状况、地区之间经济发展水平的差异。当上述因素发生变化时,应当适时调整最低工资标准。到2001年9月,我国已有除西藏外的30个省、自治区、直辖市建立并实施了最低工资保障制度。

  从最低工资保障制度的执行情况看,目前还存在着标准制定比较随意和标准难以落实的问题。尽管2000年11月8日,劳动和社会保障部颁布了《工资集体协商试行办法》,规定职工代表可以与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商,在协商一致的基础上签订工资协议,但是,实际上影响工资标准的主要是企业。由于劳动力市场上供大于求,劳动者处于弱势地位,事实上很难有讨价还价的空间和权利。此外,由于一些人对市场竞争存在着片面理解,在观念上对“最低工资”的提法难以接受,或者有意压低工资谋取私利,从而导致最低工资标准难以落实。劳动部门的监督检查和职工的维权意识也都还有待于加强。

  
(2)“两个确保”政策

  “两个确保”是指确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放,这是中央政府非常强调的一项预防贫困政策。

  1990年代中期以来,随着国有企业改革的深化,下岗职工的规模迅速扩大,部分下岗职工生活困难逐渐成为一个突出的社会问题。

  1998年5月,中共中央、国务院召开“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”,朱

 
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