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  李迎生 吕朝华 矫枉过正:城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析  
  作者:李迎生 吕朝华    发布时间:2008-12-22   信息来源:《甘肃社会科学》,2007(5)  
 

 

矫枉过正:城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析

 

李迎生[1]  吕朝华[2]

 

原文发表于《甘肃社会科学》,20075

 

 [内容简介] 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代原先的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,其实现的进步是应当明确地加以肯定的。但由于它出台比较仓促,在一定意义上超越了现实,在实际运行中也出现了不少困难和问题。本文基于对北京市的实证研究,在充分肯定实施“救助管理制度”的合理性的前提下,客观地揭示该制度运行中存在的困难与问题,并就进一步改革完善这一制度提出了系统的看法。

[关键词]  城市流浪乞讨人员  收容遣送制度  救助管理制度  实证分析

 

流浪乞讨作为一种特殊的谋生方式,是古今中外共同存在的一种社会现象。新中国建立以后,出于稳定社会秩序、维护新生政权的考虑,国家采取了控制人口流动的政策,乞丐群体的规模曾一度缩小,在有些地区甚至已经绝迹。改革开放以后,随着对社会流动限制的削弱和城市化的发展,城市流浪乞讨人员的数量日渐增加。特别是最近几年,由于各种原因,更多的人走上了流浪乞讨的道路。转型期的城市流浪乞讨现象已经成为社会各界普遍关注的一大焦点问题。

党和政府对解决城市流浪乞讨问题给予了高度关注和重视。针对变化了的社会环境及各界人士对实施多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的非议,2003618国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称“救助管理制度”),于当年81日正式执行,1982年由国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(以下简称“收容遣送制度”)同时废止。“救助管理制度”取代“收容遣送制度”以来,它的具体实施情况如何,相对于过去的“收容遣送制度”有什么优越性,又遇到了什么样的难题或困境,“救助管理制度”本身有着怎样的局限性等等,是社会各界所普遍关心的。

为此,笔者以承担福特基金资助项目“北京市流浪乞讨人员救助管理制度研究”(2004-2006[3]为契机,在北京市救助管理事务中心等单位的组织协调下,对该市流浪乞讨人员的现状、成因及救助管理制度的运行情况进行了比较全面的调查、研究[4]。限于篇幅,我们在此仅选取该课题研究报告的最后一个部分内容加以概括整理,对救助管理制度的运行情况进行分析研究,并对改革、完善该制度提出比较系统的看法。

 

一、“救助管理制度”的出台及其体现的几个转变

 

2003618,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。会议认为,20多年来,我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化,1982年国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,已经不适应新形势的需要。

620,温家宝总理签署国务院第381号令,公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)。《办法》共18条,包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则、救助站设立和管理、为求助人员提供的救助内容、救助站工作人员的行为、以及违反者责任追究等。《办法》自200381起施行,原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

与原先的收容遣送制度相比,救助管理制度体现了以下几个重要方面的转变——当然这些转变的实际效果,并非完全是积极意义的,我们将在后面作必要的分析:

其一是政策制定部门对流浪乞讨人员的假设的转变。在收容遣送制度下,流浪乞讨人员被认为是行为不端、引起城市种种问题的人,即问题人口。而在救助管理制度下,这些人则成了需要帮助的无辜的人。“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员,以维护城市社会秩序和安定团结,特制定本办法”。从《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》第一条的如此表述中我们不难看出政府的思路。这一思路就是,流浪乞讨人员的增多不利于城市社会秩序和安定团结局面的维持。而《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第一条则明确指出,“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助,保障其基本生活权益,完善社会救助制度,制定本办法。”这样的表述明确表明了政府对生活无着的流浪乞讨人员所处困境的无上关注,而不是将其看作问题人口、从而对其进行限制或者管制。

其二是政府执政理念的转变。收容遣送向救助管理的转变从一个侧面反映了我国政府执政理念的转变,即从无限的管制型政府向有限的服务型政府的转变。传统的管制型政府视管理为一种居高临下的“恩赐”过程,它的权力是无限的。在它面前,被服务者也是被统治对象。因此,一切服务都不排斥强制性(包括出于好心的服务)。而现代的服务型政府则从公民需要出发,主张人本位,社会本位,以为公民谋福祉为宗旨。政府是一个权力有限的政府,其权力的最大边界是不损害公民合法权益。因此,杜绝非法不合理强制是对服务型政府的基本要求。纵观收容遣送制度的逐渐演变过程,可以看出,这一制度完全是为政府管制社会服务的。而在这个过程中,政府部门的权限被无限地扩大,原本的救济职能消失殆尽,最后沦落为为社会治安甚至是一小部分相关人等服务的制度。而全新的救助管理制度,坚持“求助自愿、救助免费”的原则,充分尊重公民的需要和选择,倡导服务的理念。

    其三是社会政策导向的转变。从社会政策的角度看,救助管理取代收容遣送反映了国家对流动人口的社会政策从社会控制型向社会治理型的转变。[5]收容遣送制度的作用就是收容街面上的流动人员并将其遣送回乡。这样的做法明显显露出政府对流动人口的控制型思路。而救助管理制度则着眼于对问题的解决,也就是对困难人群进行救助。这样的社会治理型思路显然是社会进步的标志。

 

二、实施“救助管理制度”的合理性分析

 

(一)救助管理制度的实施体现了国家和政府对弱势群体的人文关怀

    救助管理制度从制度制定的初衷——救助生活无着的流浪乞讨人员,到其对受助人在站生活水平的关心,到其尊重求助人人格与自由的种种细致规定,都很好地显示了国家对有需要人群的人文关怀精神。在我们的访谈中,所有的救助管理工作人员都强调,他们工作的方方面面、时时刻刻,都要贯穿对弱势群体的人文关怀。

原先的收容遣送制度对社会秩序的过分强调淡化了该制度的救助属性。尤其是制度后期,更是造成了国家权力对公民的侵犯。救助管理制度的出台,结束了将流浪乞讨人员视作“盲流”而强制收容遣送的时代。取而代之的是由国家出面,在进城农民遇到生活困难时进行机构救助。从经费保证到具体服务的提供都负起了全责。部分受助人在接受了相应的救助和帮助以后,度过了暂时的难关,从而得以在城市里立足生存。

在问卷调查中,当被问及救助管理取代收容遣送是否合理时,乞讨人员与非乞讨人员之间的态度没有显著的差别。如下表所示,在乞讨组与非乞讨组中,都有八成左右的人员认为收容遣送向救助管理的转变是很合理或者合理的。方差检验表明两组人员的态度差异是不明显的。[6]这表明:“救助管理”取代“收容遣送”得到了绝大多数流浪乞讨人员的认可。

 

1:受助人员有否乞讨经历与其对收容救助态度的关系

 

是否乞讨过       态度

很合理

合理

一般

不合理

很不合理

合计

乞讨过

频数

百分比

34

25.0%

72

52.9%

27

19.9%

3

2.2%

 

136

100%

没有乞讨过

频数

百分比

151

32.3%

236

50.5%

74

15.8%

5

1.1%

1

0.2%

467

100%

总计

频数

百分比

185

30.7%

308

51.1%

101

16.7%

8

1.3%

1

0.2%

603

100%

 

(二)救助管理制度体现了救助者与被救助者之间的平等

    在救助管理制度种种人性化的规定背后,是对公民平等和自由权利的肯定。公民是否需要救助是依据其自身的判断、是否要求救助也要充分尊重个人的意愿,工作人员不得依仗手中权力歧视或者虐待受助人员。通过这些可以看出国家对个人的自由意志的充分尊重。求助人与代表国家实施救助的工作人员是具有平等地位的个体,不存在谁比谁更高尚、更有权力。

当然,要在尊重流浪乞讨人员意愿的前提下尽量做到应救必救,就需要救助人员做更多的工作。各救助站经常派出工作人员进行街头劝导工作,成果显著。调查数据显示,一半左右的被访受助人员是由相关管理人员劝说进站接受救助的。在635名回答问题的被访人中,这一进站方式占了 51.2%的比例。据我们了解,这是由于救助人员主动上街寻找并劝导流浪乞讨人员、救助站与公安和城管部门有效合作的结果。

 

2  受助人员进站方式

 

进站方式

频数

百分比(%

有效值百分比(%

通过媒体得知

路人告知

同乡或同行告知

经相关管理人员劝说

其他

97

65

16

325

132

14.5

9.7

2.4

48.5

19.7

15.3

10.2

2.5

51.2

20.8

合计

635

94.8

100.0

缺失值

35

5.2

 

总计

670

100

 

    由于救助工作人员尽可能平等对待受助(求助)人员,他们的工作得到了绝大多数受助者的认可(见表3)。

 

3:受助人员对救助站工作人员满意度

 

满意度

频数

百分比(%

有效值百分比

%

很满意

满意

一般

不满意

很不满意

201

315

105

9

2

30

47

15.7

1.3

0.3

31.8

49.8

16.6

1.4

0.3

合计

632

94.3

100.0

缺失值

38

5.7

 

总计

670

100

 

(三)救助管理制度维护了受助者的基本生活权益

调查表明,制度实施以来,北京市各救助站依据制度规定,对各类受助人员积极实施救助,维护了受助人的权益。数据显示,受助人员对救助站的生活还是比较满意的:92%的被访人员表示在救助站能吃饱;72.8%的被访人员对救助站的住宿条件满意或者很满意。在对受助对象进行的深度访谈中,不少受助人反映,救助站的生活甚至比家里好,工作人员的态度也比较令人满意。这与问卷调查的结果是一致的。另外,据工作人员向我们透露,有个别的受助人甚至产生了在救助站养老的想法。这从一个侧面反映了救助站所提供的生活救助对于有需要的人来说确实起到了扶危济困的作用。

 

4:受助人员对救助站饮食情况满意度

 

饮食情况

频数

百分比(%

有效值百分比(%

能吃饱

有时能吃饱,有时不能

不能

560

40

9

83.6

6

1.3

92.0

6.6

1.5

合计

609

90.9

100.0

缺失值

61

9.1

 

总计

670

100.0

 

5:受助人员对救助站住宿情况满意度

 

满意度

频数

百分比(%

有效值百分比(%

很满意

满意

一般

不满意

很不满意

121

296

142

12

2

18.1

44.2

21.2

1.8

0.3

21.1

51.7

24.8

2.1

0.3

合计

573

85.5

100.0

缺失值

97

14.5

 

总计

670

100.0

 

三、“救助管理制度”运行的困境

 

(一)救助对象目标与现实发生了偏离

救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。但是,就制度的实施情况来看,调查表明,实际接受救助的对象并非全是或大多不是制度规定的人员。救助对象的目标与现实发生了很大的偏离。

民政部根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》制定的《实施细则》第二条对“城市生活无着的流浪乞讨人员”的解释是:“指因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。”即有资格在救助站接受救助的人员必须同时满足四个条件。而这四个条件的规定在实际操作中根本无法落到实处,换句话说,各救助站实际救助的人员并不是制度所规定的人员。

“自身无力解决食宿”的标准不好掌握。也就是说,能否靠自身解决食宿,只能靠简单的观察和听求助人自述。在询问情况这一环节,工作人员没有权利检查求助人员身上有没有现金、存折或者什么值钱的东西。只能边救助边核实情况,在发现情况不实的情况下才能终止救助。有些人的目的就是“骗助”,包括骗吃、骗住和骗车票,他们一般伪装较好,不易发现。还有些人是因为暂时遇到困难而求助,救助站也不能因为对方拥有手机等物品就不予救助。还有一些是智力不正常的,他们身上也带有现金,严格说有能力解决吃住,但是作为救助工作人员,看到他们遇到困难,来了还得给予救助。

“无亲友可以投靠”的标准无法实施。实际情况是这样,有没有亲友可以投靠,是靠求助人本人叙述的。假如他们有亲戚朋友在北京,打工也好,做买卖也好,只要他们自己不提供救助站一方就不会知道。而且,即使求助人有亲友在北京但是联系不到,目前无力自己谋生,救助站还得给予救助。

“不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”的标准救助站难以实施。目前我国城市最低生活保障和农村五保供养的水平很低,在许多地方农村五保供养更是名存实亡。所以,即使城市流浪乞讨人员享有以上待遇,对他们摆脱困境也帮助不大。从救助站一方来看,面对没饭吃,没地方睡,要求救助的求助人员,不可能因为对方享有微薄的低保金或五保供养就不予救助。

“正在城市流浪乞讨度日”的标准不易操作。在现实中,有很多情况会造成人们暂时陷入困境。比如,来京旅游丢了钱包、来京寻亲不着、打工未果等等。这些人未必会因为面临一时的困难而放下身段来沿街乞讨。其实,他们所面临的困难,只需救助站帮忙打一个联系电话或者提供一个银行帐号(以供求助人家属汇钱解困),甚至提供几餐就能解决。当这些人员前来求助时,即使他们没有乞讨行为,救助站也都予以救助。因为,就算今天按照规定不予救助,到了明天或者后天这些人员就可能沦落到沿街乞讨的境地。

事实上,在流浪乞讨人员中,职业乞丐不会因为求三餐而断绝自己发家致富的财路,而真正有困难的乞丐若进站救助也解决不了自身的根本问题,所以,他们一般都不会自愿求助。救助站的工作人员面对前来求助的人员,参考规定的资格条件考察之后往往是出于人道主义而作出变通处理。一般情况下[7],他们接收的人员往往是上访多日无力解决生活问题、打工未果生活难以为继的人,与制度的初衷相去甚远。

 

(二)应对职业乞讨等类行为的效果欠佳

根据我们的调查,有过流浪乞讨经历而自愿进站接受救助的人比例很小。这是因为,一方面,乞讨可以赚到钱,而待在站内是没有收入来源的。虽然可以吃饱饭,有地方住,但是对于以乞讨作为生存方式的职业乞丐来说就是堵住了财路,满足不了他们的需求。正如海淀区救助站赵站长所提供的:“春节几天,西城区白云观庙会乞丐扎推,跟他们聊,说一天可以收入五六百,七天的话就是好几千块钱了。他们进来救助站怎么踏实得了啊?”。再一种情况是,如果是团体性乞讨的情况,其中某个人进入了救助站,那么他的离职就不再是其个人的问题,而会影响整个团体收益,这也是不能为他们的头目所允许的。

在调查中,当被问及是否自愿进站时,绝大多数的受助人回答是自愿的:在661名回答问题的被访人中,有541人是自愿进站的,占到有效回答的81.8%

 

6:受助人员进站接受救助是否出于自愿

 

 

频数

百分比(%

有效值百分比(%

自愿进站

非自愿进站

541

120

80.7

17.9

81.8

18.2

合计

661

98.7

100.0

缺失值

9

1.3

 

总计

670

100.0

  

而当引入被访者是否在北京乞讨过这一变量时,我们发现,在接受救助的乞讨人员中竟有近半数的人(44.2%)不愿进站接受救助。乞讨组中这些非自愿进站的人员占了全部非自愿进站人员的一半多。鉴于我们的调查是由调查人员协助调查对象完成的,有些人的想法不一定真实,实际不愿进站的乞讨人员的比例应该更大一些。

 

7:被访者有无乞讨经历与其进站自愿性的关系

 

是否乞讨过                   是否自愿进站

合计

乞讨过

频数

百分比

82

55.8%

65

44.2%

147

100%

没有乞讨过

频数

百分比

449

90.0%

50

10.0%

499

100%

总计

频数

百分比

531

82.2%

115

17.8%

646

100%

 

(三)治安管理功能的缺位加剧了流浪乞讨现象的复杂化

根据救助管理制度的规定,公安、城管部门不再像收容遣送时期那样承担重要责任,而只是配合民政部门工作。公安、城管部门在救助管理工作中只起到辅助的作用,只有对城市流浪人员进行告知和劝说救助的义务。这相对于收容遣送时期来说是一个进步。因为,公安、城管部门是公认的所谓“权力部门”,在弱势群体面前,其管理的职能大大超过了救助、服务的职能。收容遣送后期的种种问题也正是与这些部门的权力过于膨胀分不开的。因此,新制度确定公安、城管淡出救助领域,而以民政部门在救助管理工作中起主导作用是比较合理的。然而,矫枉不能过正。社会快速转型时期的流浪乞讨问题本身就是异常复杂的。在实际施行救助管理制度过程中出现的必要的治安管理手段缺位的状况,在一定意义上甚至加剧了目前城市流浪乞讨问题的复杂局面[8]。据多次进出救助站的职业乞讨人员透露,他们一般收入不菲,所以不会主动接受救助。他们长期活动在街面上,有的强讨恶要、有的以各种让人看了生厌的形式乞讨,已经侵犯了市民的正常生活。那些假装残疾或者谎称有什么困难的乞讨者,更是骗透了善良百姓的同情心。对于这些人,只拿劝说、救助的办法去应对显然是不行的。告知不听、救助不去、劝阻无效、制止不服的职业化乞讨人员已经成为相关管理部门最头疼的问题。[9]

 

(四)救助管理制度与相关制度的衔接不力

救助管理制度作为一项临时救助制度,对于流浪乞讨人员暂时的生活困难可以发挥作用。救助办法实施细则第十二条规定:“救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限,一般不超过10天;因特殊情况需要延长的,报上级民政主管部门备案。”虽然由于种种原因,各救助站都存在受助人滞留在站的情况——比如海淀区救助站滞留十天以上的人员占全部进站人员的20%到30%——但是大部分人都有行为能力,十天之后就出去了,由救助站资助其返乡或送其返乡。当受助人离开救助站之后,救助站对其的救助责任就算尽完了。其回到家乡以后的生活不得而知。虽然救助站有时会与当地民政部门接触,但救助站无权干涉当地相关部门的工作。要帮助受助人摆脱困境需要依靠当地的相关制度,比如农村社会保障制度的建立与落实等。如果不能得到相关制度的帮助、不能解决造成生活困境的根本问题的话,许多人会重新走上外出流浪乞讨的道路。而目前的情况是救助管理制度与这些制度之间很难衔接,削弱了该制度的实施效果。

 

四、完善“救助管理制度”的具体建议

 

(一)对城市流浪乞讨人员的定位应做具体分析

按照《救助管理办法》,救助管理制度是对“生活无着的流浪乞讨人员”的救助,即对弱势群体的救助。目前,我国城市生活无着的流浪乞讨人员既包括少数无家可归或者有家难归的城市居民,也包括流动人口中的农村困难群众,而绝大多数是后者;流动人口困难群众中,既包括一部分因灾害、因生活贫困到城市流浪乞讨的农民,也包括一些流入城市务工、寻亲访友遇到临时生存困难的人员,而后者更具有临时性、突发性和救助的迫切性。 [10]民政部救助站管理处副处长张齐安也指出,《救助管理办法》反映了新一届政府主张的亲民政策,强调对特殊困难群体的关爱,追求社会效率与公平两者之间的平衡和谐。上面提到的困难群体,在学界往往被称作弱势群体,是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。[11] 对真正“生活无着”的城市流浪乞讨人员即弱势群体实施救助无可厚非。而在笔者看来,目前的城市流浪乞讨人员并不都属于社会弱势群体。据有关研究,在1980年以前,因生活困难而沦为乞丐的人数约占乞丐总数的80%,而在80年代末这类乞丐仅占乞丐总数的20%改革开放以来,流浪乞讨人口的成分也开始发生改变,因生活贫困而进城流浪乞讨的比例不断下降,而游手好闲、好逸恶劳和以流浪乞讨为生财之道的人数比例却在上升,职业化乞丐明显增多,乞丐职业化的趋势越来越明显,很多人凭借这个职业脱贫致富。[12]结合我们对流浪乞讨人员类型的初步划分[13],可以看出,尽管临时遇难型人员在所有接受救助的人员当中所占比例最大,656名有效受访对象当中[14]因为遭遇突发困难(钱物花光、丢失、被抢、被骗,上访遇到困难等)而接受救助的达382人,接近60%,这些人一般在临时性困难解除后就摆脱这一群体;但至少有几类人员不符合或不完全符合弱势群体的条件:流浪型、好逸恶劳型、脱贫致富型、受控制型(团伙的头头)。这几类人员在我们的调查中都有所接触。根据工作人员的介绍,目前,这几类人员,尤其是好逸恶劳和脱贫致富的流浪乞讨人员的比例越来越大。这些人的存在有比较严重的社会影响:恶意占用救助管理资源、或者伤害善良市民的公益心。另外可以肯定的是,在目前的救助管理制度背景下,他们还会给城市治安管理带来很多难题。

 

(二)在科学分类的基础上选择合适的管理方法

“临时遇难型”和“奉献型”流浪乞讨人员一旦临时或暂时性的危机得到解除,他们将自动脱离这种生活,救助管理制度可以帮助或引导他们解除危机。“脱贫致富型”人员不会自动脱离这种状态,除非找到较之于流浪乞讨收益更高的方式。对这种类型的人员除了救助管理制度要对其加强管理教育以外,也需其他政策措施加以引导,使其改变生存方式和生活状态。“求生存型”人员脱离贫困状态不是救助管理制度本身能够解决的,需要其他制度和政策的综合作用。“受控制型”人员脱离流浪乞讨生活不仅需要自身危机得以解除,还需要脱离团体的控制。政府部门对此可以有所作为的是出台相应法律,加强对经营乞丐、尤其是控制残疾人乞讨牟利的人的打击力度。“好逸恶劳型”人员不会轻易改变其生存方式,应该运用救助管理制度对其严加管制,并联合公安及城管等部门进行严厉打击。

原收容遣送制度总体而言加以废除是完全正确的;但其中一些具体做法并非完全过时,应当借鉴,如组织一些特定的受助人参加劳动。英国1601年出台的《济贫法》就有这样的规定。对于一些智力正常、身强体壮但又不愿自力更生(不提供家庭住址,依赖救助)的人来说,组织他们参加劳动,既能帮助其体验自己的社会价值、树立劳动谋生的观念,也有助于解决救助管理工作的资金问题。组织一些特定的行为能力有限或者智障人员参加适当的劳动,对其身体康复或者心理健康也会有所裨益。当然,这一工作的实施要严格遵循医生的建议,更要避免因工作不慎引发对这类人的基本人权的侵害。

各国对待流浪乞讨现象的治理一般都是“软硬结合”,也就是说,对有救助需要的人就要救助,而对社会所不欢迎的有关行为就要进行严厉打击,从而避免流浪乞讨行为危及社会秩序。例如,英国政府秉承既要保障人的生存权、乞讨权,又要确保社会的尊严、祥和与安定的治理理念,实行该帮的帮、该禁的禁、该管的管。[15]“软”、“硬”结合还体现在解决问题的不同方式上。如美国救助乞丐的原则是鼓励被救助者自食其力,它通过制定与实施《反乞丐法》,对乞讨者的行为作出种种法律规定。[16]各国对流浪乞讨人员的具体措施各异,但我们至少可以从中看出,治理流浪乞讨问题不能走极端、措施上不能单一化,要“疏”与“堵”相结合,只有这样才能既保护公民自由,又能维护社会稳定。

 

(三)引入心理疏导与矫正方法

对实际接受救助的人员而言,引入心理疏导和矫正方法,对于帮助受助人改变现行的流浪乞讨生存(生活)方式,提高救助效益,关系极大,应当引起重视。由于流浪乞讨人员的个人情况和经历各不相同,应该根据不同人员的性格特征、个人素质和具体遭遇的不同,采取不同的措施。值得一提的是,不论遭遇何种困难或者正在以何种方式生存,受助人的心理建设毫无疑问应该是工作人员关注的重点。只有重塑健康的心理状态才能帮助受助人解决目前棘手的流浪乞讨、尤其是职业乞讨问题。可以借鉴现代心理学、社会工作的科学理论和方法帮助解决受助人的问题,可以是由专业人员将具有类似问题的人组织在一起,通过特定的活动,使受助人分享大家的经验,在经验分享和团体动力的基础上,一些心理的创伤或者变形往往会逐渐恢复正常。当受助人的心理环境改变以后,他们的思维模式和生活方式才能发生根本的改变,开始新的生活才有可能。一些流浪型人员,其之所以选择流浪作为自己的生活方式,是因为他受过重大变故或刺激,流浪的生活是他逃避现实的一个很好的方式。当心理疏导的工作到位,他就会重建积极的生活态度,走出心理阴影,过上正常的生活。对于脱贫致富或者好逸恶劳型人员来说,帮助其建立自尊的心理需要无疑会有利于其早日放弃这种生活方式。

 

(四)做好救助制度与相关部门、制度的衔接

民政部门和公安、城管、卫生、交通、司法部门等之间的职责划分和财政责任应当明确界定,做好相互衔接、配合工作。其中民政部门所属的救助站与受助人员流出地的有关部门、制度的衔接工作好坏,对救助效益能否巩固影响极大。救助管理办法和实施细则都规定由流出省的政府和民政部门负责接回无亲人或单位的受助人员。但是,这一做法的操作性太差。流出地政府往往没有足够的精力和经费赴京接回流浪乞讨人员。因此,需要更加切实可行的具体办法来解决跨省接送的问题。建议出台相应的法规,其中规定,第一,由中央财政设立专门的救助金,用来解决跨省救助产生的受助对象返乡的难题。对于特别困难的、流出人口较多较频繁的地区,以转移支付的方式资助受助对象返乡。第二,流出地政府要切实承担相关责任。流浪乞讨的产生根源不在城市,而是在家乡。流出地政府在受助对象返乡以后应当担负起对这些流出人员的救助责任。将其作为重点救助帮扶对象,努力从根本上解决其生活困难,消除其外出流浪乞讨的根源。

 

(五)探索解决城市流浪乞讨问题的根本途径

在完善救助管理制度本身的同时,应当加大力度解决三农问题,健全农村社会保障制度和针对进城农民的就业与社会保障措施。在我国广大农村居民收入增长缓慢,而医疗、教育、养老等各项费用持续上涨、社会保障严重缺失的背景下,许多农民离开土地,来到陌生的城市谋生,这些人中就有为数不少的人最后沦落为流浪乞讨人员。在我们的问卷调查中,当被问及你希望相关部门提供那些最需要的帮助时,安排务工、提供最低生活保障和医疗救助成为选择人数最多的项目,见下表:

 

8:被访人员最希望相关部门提供的帮助

所需帮助

频数

百分比(%

有效值百分比(%

安排务工

技术培训

减免农业税

保证子女教育

提供医疗救助

提供最低生活保障

提供贷款

提供法律援助、调解纠纷

其他

222

46

31

31

70

93

35

55

61

33.1

6.9

4.6

4.6

10.4

13.9

5.2

8.2

9.1

34.5

7.1

4.8

4.8

10.9

14.4

5.4

8.5

9.5

合计

644

96.1

100.0

缺失值

26

3.9

 

总计

670

100.0

 

因此,从流浪乞讨人员最迫切需要解决的问题出发,帮助他们解决困难,从而减少乃至避免他们流落街头,确是当务之急。



[1] 李迎生,中国人民大学社会与人口学院和社会学理论与方法研究中心教授,博士生导师,社会工作学系系主任,社会学博士,主要从事社会政策理论与应用研究。(通讯地址:100872,北京市海淀区中关村大街59号)

[2] 吕朝华,山东财政学院政法学院社会工作系教师,社会工作硕士,原中国人民大学社会与人口学院硕士生,主要从事社会政策、社会工作研究。济南,250014

[3] 该课题为福特基金资助的相关研究项目之一。项目负责人为李迎生教授;项目协调人孙志详系北京市救助管理事务中心副主任;成员主要有吕朝华、周妤、袁争、李智超、刘艳霞、肖一帆、张朝雄、袁畅等。

[4] 该课题采用以下方法开展研究工作:1)发放问卷1000份,由调查人员对北京市各救助站接受救助的流浪乞讨人员进行调查,实际完成并回收有效问卷670份,在分析时根据需要具体分为非乞讨组和乞讨组;(2)对部分救助站工作人员(6人)、救助对象(18人)及街头乞讨者(4人)进行了深入访谈;(3)派出调查员对街头流浪乞讨个案有选择地(10例)进行全天候跟踪观察;(4)对国内外有关流浪乞讨问题的各类文献及研究资料进行了比较全面的搜集整理。在上述工作的基础上,我们经过深入细致的研究,于2006年上半年完成了“北京市流浪乞讨人员救助管理制度研究报告”,并顺利通过了由福特基金项目官员、民政部及北京市民政局相关领导、专家学者参加的项目验收,获一致通过、高度评价。

[5] 参见杨团:《从盲流到乞丐》,载《时事报告》,2004,(2)。

[6] 3个格值(占总格值数30%)的期望频次小于5,不满足卡方检验中期望频次小于5的格值数不应超过25%的要求,卡方检验结果无效。而且,皮尔逊卡方值检验的显著性水平0.368,远大于0.05。说明乞讨组与非乞讨组对收容改救助的态度没有显著差异。

[7] 北京市各救助站在配合北京市清理街面工作时集中救助的人是由公安或者城管部门带来的人员,会包括各类乞丐。这里所说的“一般情况”是指没有街面清理任务的时间里发生的情况。

[8]这里笔者引用调查中取得的两个典型案例:

案例1欺骗性乞讨——该案例的案主系一家三口,夫妻俩30多岁的样子,一小男孩,5岁左右。丈夫180厘米左右的身高,戴副方框的金丝眼镜,留着短发,身穿黑皮夹克和西裤,给人的感觉挺壮实,没有一种落泊感,但神情似乎有丝无奈。妻子身高160厘米左右,头发染成金色,穿紫色羽绒和西裤,脚穿黑色皮靴,靴子油光发亮。小男孩戴顶棒球帽,衣服穿得比较厚,脸颊有点红色,看起来身体挺健康的。他们随身带着一个不大的旅行包,另外还有一个纸袋子。乞讨时,他们一般靠着人行道旁的绿化带栅栏或者人行天桥的栏杆坐着,在面前放张硬纸板,用几块石头压着,上面写着“落难人士请求帮助,因为钱财不慎丢失,小孩又感冒,请好心人施舍几块钱,给小孩治病和买点零食”。丈夫坐在旅行包上,把小孩抱在身上,小孩也很安静,不怎么动。妻子则低着头蹲着,不怎么动。由于他们所在的位置是在双安商场旁边,人流比较大,对他们留意的人很多。真正给他们钱的人不多,但给的数额都比较大。调查员从12点开始观察,到14点他们被城管劝离,一共有8个人给钱,六女二男。最少的给了5块,最多的给了50块,一般的都给10块,总数有120块钱左右。刚开始观察时,调查者是在天桥上观察的。为了照相清楚点,调查者走到了桥底停车的地方。照完相,调查者很凑巧地听到收停车费的女性和一中年人在议论那一家子,那女性说:“他们大人就是不愿意做事,懒……。”听到这种议论,调查者觉得这位女性可能知道些什么,所以和她攀谈起来。她说:“我暑假78月份的时候看到过他们,有段时间没见到了,这两天又来了。一般就呆一两个钟头,城管一来管,他们就走。他们衣服穿那么好,能真的没钱啊?就是懒,出来骗点钱。”

案例2经营乞丐现象——调查发现,目前北京流浪乞讨人员之中确有大大小小的许多“帮派”存在:在有过乞讨经历的受访人员中,有41人明确表示知道或听说过“乞讨帮派”的存在,其中有7人承认自己从属于某一“帮派”。本研究发现的有个案例的主要成员刘社会就是一个经营流浪儿童的丐首,他从各地“收养”了七个孩子,对他们进行集中管理,白天分别将他们送到不同的地方乞讨,晚上则清点孩子们上交的全部“收入”,对“收入”最少的孩子进行体罚和饿饭,这些孩子的境遇相当悲惨。据该团伙成员之一盲童高超陈述:刘社会不止他一个“孩子”,和他们住一起的还有姐姐、小伟、大毛、小毛、刘欢、刘剑,这些孩子来自各地,有河南也有河北的,他们都和高超一样被同村的人带到刘社会这儿的。每天6点起床,刘社会把他们送至不同的地方乞讨,晚上6点再接他们回家,要到的钱全交给刘社会。高超有些自豪地告诉调查员,他是这些孩子中要钱要得最多的。

[9] 张春莉:《首善之区对行乞者能否实行两禁》,

http://www.cppcc.gov.cn/rmzxb/sdbd/200406210157.htm

[10] 李学举:《建立和完善新型的社会救助制度》,载《求是》2004,( 7)。

[11] 郑杭生,李迎生:《全面建设小康社会与弱势群体的社会救助》,载《中国人民大学学报》,2003,( 1)。

[12] 李景平等:《城市乞丐:问题与对策》,载《西北师范大学报》(社会科学版),2005,(1)。

[13] 我们在本项研究中将城市流浪乞讨人员分为临时遇难型、流浪型、求生存型、奉献型、脱贫致富型、好逸恶劳型、受控制型、其他等八种主要类型。

[14] 总计670名受访对象,缺失值14

[15] 张芝年:《英国分类管理乞丐》,载《环球时报》,2004730

[16] 敬坤:《治理城市乞丐的公共政策研究》,苏州大学行政管理专业硕士学位论文,未发表。

 
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