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  洪大用 我国城乡二元控制体系与环境问题  
  作者:洪大用    发布时间:2009-03-03   信息来源:社会学视野网  
 

我国城乡二元控制体系与环境问题

洪大用

改革开放以来,对于控制环境污染与破坏而言,最明显的进步体现在环保机构的逐步独立和升格、环保人员的增多和大量环保政策法规的出台。所有这些都是为了减少、控制环境污染与破坏。然而,在同样一个社会中,出于同样的目标而进行的社会控制,却在城市与乡村产生了大为不同的控制结果。一方面,城市环境问题局部有所缓解,另一方面,农村环境状况的恶化却有失控的趋势。这当中的原因究竟是什么呢?本文将深入分析城乡控制的具体差异,从一个角度揭示城乡环境问题差异的实质,并探讨促进农村环境保护的若干重要举措。

 

一、当前城乡环境问题发展的差异

 

1、城市环境问题局部有所缓解

    80年代以来,我国政府针对城市环境问题,制定和实施了一系列相关政策和措施。1985年,我国召开了第一次全国城市环境保护会议。此后,各城市普遍开展了环境综合整治工作,它们结合企业技术改造,开展资源、能源的综合利用,优化产业结构,对重污染企业实行关、停、并、转、迁等;同时,各城市还大力加强城市基础设施建设,实行集中处理,控制污染排放,并不断完善城市环境管理法规。

    进入90年代,城市环境污染排放日益得到控制,县及县以上工业企业废水处理率和排放达标率、燃烧废气消烟除尘率以及工业固体废弃物综合利用率均持续上升,参见表1

1  1990~1996年县以上工业企业“三废”处理情况

年份

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

废水处理率%

32.2

63.5

68.6

72

75.0

76.8

81.6

84.7

废水排放达标率%

50.1

50.2

52.9

54.9

55.5

55.5

59.1

61.8

废气消烟除尘率%

73.8

85.3

85.7

86.2

88.6

88.2

90.0

90.4

固体废物综合利用率%

29.3

36.6

39.6

38.7

41.8

43.0

43.0

45.2

资料来源:1991~1997年的《中国环境年鉴》、199864公布的“1997年中国环境状况公报”。

    19921126,国务院环委会副主任曲格平在总结19891991年城市环境综合整治定量考核时指出:“3年来,由于加强了城市基础设施建设和工业污染防治,在经济以较快速度发展的形势下,城市环境质量不仅没有急剧恶化,许多城市的某些区域和某些环境质量状况还有了一定程度的改善”①。

1995年末,在重点考核的37个城市中,相当一部分城市的环境指标有所改善。1996年出版的“中国人民大学社会发展报告”也指出,尽管从总体上看,我国城市环境质量仍不容乐观,但是,“进入90年代之后,随着各项政策措施力度的加强,我国城市环境质量恶化的势头虽未被完全扭转,但已有所减缓,一些污染指标上升幅度变小,一些指标(尤其是大城市的一些指标)已开始下降”②。

2 农村环境问题面临失控

    近年来,有关农村环境污染与生态破坏以及由此引发的环境灾害的报道越来越多,这在一定程度上反映了中国农村(业)环境问题日趋严重的趋势。实际上,环境污染和生态破坏已成为制约中国农村(业)发展的重要因素。

    中国农村环境问题的失控主要表现为:农业生产发展所造成的环境问题、乡镇企业发展所造成的环境问题和城市污染向农村扩散、转移所造成的环境问题,越来越突出。

    中国以占世界可耕地7%的土地,养活着占世界总人口22%的人口,其农业发展的成就是举世瞩目的。在耕地面积逐年减少的情况下,中国主要农产品的产量却能不断增加,并长期居于世界各国前列。这当中,农业经营方式的转变和科技要素的投入功不可没。然而,现代科技是一柄双刃剑,它在给人们带来巨大利益的同时,也使人们面临着空前的风险。当代中国农业发展过程中所造成的环境污染就是这种风险的一种类型。

    当代中国农业的不断发展是与农药、化肥和农用地膜投入的不断增加密切相关的。进入90年代,农药施用量仍在持续增加,1991年到1994年,分别是76.179.584.597.9万吨。与此同时,1994年,地膜覆盖栽培面积已超过1亿亩。在地膜覆盖栽培面积增加的同时,农用塑料薄膜的使用数量也在迅速增加。1990年为48.2万吨,1994年已达88.7万吨。

    很明显,为了养活、养好数量众多的人口,加快农业发展,提高农业产量,仍将是相当长时期内的一个重要任务。这样,农药、化肥和农用地膜这三样东西所造成的环境污染,将继续呈加重趋势。不仅如此,仍然广泛存在的传统农业生产方式,也在对本已脆弱的生态环境造成越来越严重的破坏。

    与此同时,在农村经济发展的过程中,由乡镇企业引发的环境问题也日趋严重,这一点已成为众所周知的事实。19971223发表的“全国乡镇工业污染源调查公报”指出:“‘八五’期间,乡镇工业污染物的排放量迅速增长,主要污染物在全国工业污染物排放总量中的比重加大,已成为环境保护的突出问题和影响人体健康的重要因素”。1995年与1984年相比,乡镇工业“三废”排放占总量的比例变化情况如下:废水由0.58%上升到21.0%,废渣(工业固体废物)由11.84%上升到88.7%。同1989年乡镇工业污染源调查结果相比,二氧化硫排放量增加了23%,烟尘排放量增加了56%,工业粉尘排放量增加了182%。部分地区的乡镇企业甚至对环境造成了毁灭性破坏。如云贵川三省农村的局部地区,土法炼硫已造成了极大的危害,基本农业生产环境被污染所毁灭,有的停产达20年尚不能恢复正常农业生产。

    如果再考虑到司空见惯的城市污染向农村扩散和蔓延问题,农村目前和未来的环境状况确实不容乐观。

 

二、城乡二元控制体系与环境问题

 

在笔者看来,当代中国城乡之间,在具体的防治与控制环境污染和生态破坏方面,实际上有着很大的差异,这些差异可以概括为控制体系的二元性,而二元控制体系正是城乡环境问题发展表现出明显差异的重要原因。

    1、城乡之间控制手段的二元性

    社会控制的手段是多种多样的。这里主要探讨组织手段、制度手段和舆论手段的二元性。

1首先来看组织手段的二元性

    众所周知,在改革开放前,城市的组织控制是通过各种单位进行的。社会成员只有进入某类单位,才能取得身份的合法性,并获取一定的社会资源,因而社会成员对于单位有着某种程度的依附性。同时,各类单位对于国家也有着较强的依附性,在某种程度上,它实际上是国家机构的一种延伸。因此,这种控制通常是较为有力的。尽管目前有人认为,城市的单位体系在逐步解体,即便没有解体,它对于国家的依附性也大大降低,因此,通过单位所进行的控制也有弱化的趋势。但是,笔者认为,单位作为一种组织形式,在改革开放后的很长时间内,一直存在,即便在今天,也是如此。实际上,很多改革是通过单位进行的;很多政策也依然依靠单位才得以落实。各类单位,包括国有企业,并非是在一夜之间摆脱了国家的控制,它们依然与国家保持着千丝万缕的联系。因此,城市中的组织控制还是发挥一定作用的,至少在形式上是如此,与农村相比是如此。

在广大农村,随着土地联产承包责任制的推行,原来一度是强有力的组织控制体系——人民公社组织——迅速瓦解,农村的组织控制力量大为削弱,甚至出现了较大范围的失控现象。早在1986年,中共中央和国务院在联合发出的关于加强农村基层政权建设工作的通知中就指出:目前,有相当一部分地方,特别是经济困难地区的村(居)民委员会组织不健全,甚至无人负责,处于瘫痪、半瘫痪状态。各地要采取措施,认真整顿农村基层组织。

时至今日,农村基层组织瘫痪,农村失控的现象依然很严重。中国社会科学院公共政策研究中心1996年出版的一项全国性调查研究报告表明,目前,村民自治组织从总体上看是三种情况:三分之一的“示范村”村民自治组织较好,但大多是在经济上相对发达的农村地区。三分之一的“村民自治”基本上还只是停留在口头上,选举不同程度地流于形式,村委会干部和村民普遍缺乏民主权利和义务的意识。另外还有近三分之一的村属于“瘫痪村”和“失控村”③。在正式组织衰落的同时,农村开始了“非组织化进程”,各种非正式组织,如宗法组织大量出现。这些组织具有很大的封闭性和内聚性,“对国家具有潜在的危险:国家再要动员社会来实现那些与家族利益不一致的社会目标,将会困难重重”④。

    随改革开放而日益壮大的各类乡村企业组织,在很大程度上是属于体制外的组织,国家对其控制较弱。同时,由于其与地方政府有着很强的联系,地方政府为了其自身的利益,往往与企业形成“合谋”,包庇甚至纵容这类企业对环境的破坏。因而,与国有企业相比,它替国家所发挥的社会控制作用是很有限的。国家,特别是中央政府的环境政策,很难在基层企业中得到贯彻、实施。

    从最直接的意义上说,城乡正式的专门环境保护组织,如各级环保局,无论在规模、力量,还是在其合法性上,也都明显的存在着重大差异。广大农村的环境保护机构和组织是薄弱的,公众对其的认知和认同是非常不足的。与此同时,城乡之间民间环保组织的发展也存在重大差异。在许多城市民间环保组织迅速发展的同时,农村的民间环保组织却是很少,乃至几近于无。这样,很明显地会影响到城乡环境控制的效果。

2其次来看制度手段的二元性

    我国的环境保护工作,从一开始就把重点放在大城市、大工业和大工程上,在农村环境问题,特别是乡镇企业污染问题日趋严重的今天,依然如此。以往制定的许多技术政策、法规和标准,主要是针对城市国有大中型企业的,与农村乡镇企业和农业环境保护相关的环境政策和法规体系很不健全。

    迄今为止,对于乡镇企业的环境管理,只有1984年国务院颁布的《135号文件》的六条规定,缺乏系统配套的方针政策、法规和标准。而在城市及大中型企业的环境管理中业已形成的比较完善的相关制度,对于具有扎根在农村、规模较小、布局分散、社区属性很强等等特点的乡镇企业而言,其适用性较差,推广效果不佳。

    此外,在制度控制的实施方面,城乡之间的规范化程度也很不一样,由此所导致的效果也不一样。

因此,在城乡环境控制的制度手段上所具有的二元性是非常明显的。

3再次来看舆论手段的二元性

    社会舆论对于社会控制具有相当的重要性。舆论的产生有多种途径。在现代社会中,大众传播媒介是制造舆论的一个重要社会设置。通过提供信息和制造舆论,大众传播媒介监督、诱导、影响甚至决定着许多个人和团体的行为。

    很明显,大众传播媒介在城市中的普及率比在农村要高得多。这不仅是指媒介的数量方面,还包括公众对于媒介的实际接触。由于城乡居民文化程度、工作方式和生活方式上的重大差异,城市居民比农村居民有着更强或更多的接触媒介的倾向或机会。这样就意味着,传媒对于城乡居民所产生的影响是大不相同的。

    此外,由于城市居民比农村居民的生活水平要高,所以,与农村地区相比,城市地区的经济发展压力要小一些。因此,城市人比农村人更有可能接受有关环境价值,而在农村,发展经济的舆论则更容易为人所接受。所以,从受众的选择倾向上看,大众传播媒介所制造的舆论,在城乡所产生的反响也不一样。

    还有,在现代都市生活中,许多个人和团体对于自身的形象很注意,害怕因公开暴光而导致形象受损。因此,城市人有某种自觉接受舆论监督的倾向。而在广大农村,这种意识是不明显的。人们也许只是关注有限范围内人们对于自己的看法。

    所以,舆论在城乡的控制作用也是具有二元性的。

    2、城乡之间控制过程的二元性

    所谓控制过程,包括两个方面的含义。一是自在控制与自为控制结合的过程,二是控制与反馈相结合的过程。

    从自在控制与自为控制相结合的角度看,城乡之间存在一定的二元性。一方面,在城市,不仅有着较为完善、有力的外部自为控制,同时,由于居民对于环境问题和有关环保政策法规有着较多的了解,并且具有一定的环境意识,所以在某种程度上能够做到自我约束。这样,控制过程就比较全面,效果也就好一些。另一方面,在广大农村,人们对于环境问题和有关环保政策法规缺乏了解,环境意识较差,这样不仅导致自我约束的不足,甚至使得许多个人和团体难以接受外在的不健全的自为控制。这种控制过程的缺陷,必然导致控制效果的降低。

2  城乡之间的若干差异

 

知道“环境保护”的人所占百分比(%

认为我国环境问题“严重”或“很严重”的人所占百分比(%

表示完全没有听说过有关环保政策法规的人所占百分比(%

城市

89.0

81.7

12.2

农村

58.2

54.0

48.1

资料来源:全民环境意识调查,中华环境保护基金会、中国人民大学社会调查中心,1996

    从控制与反馈相结合的角度看,城乡之间也存在着明显的二元性。一方面,由于城市居民对于环境问题及其危害有着较多的认识,并且更多地接受有关环境价值,拥有较强的反馈能力(如通过媒介、运用法律保护自己环境利益的能力),因而在很大程度上成为监督政府、促进政府采取有关环境控制措施的一股重要力量。甚至可以说,政府对于环境的控制与管理,越来越多地受到来自城市居民的压力。在某种意义上,政府环境控制活动是对公众压力的回应。因而,在一些城市,控制与反馈形成了良性互动。而另一方面,农村居民与城市居民的情况有很大不同,农村环境控制因此而表现出明显的单向性和强制性,缺乏积极的反馈。这样就导致控制效率的降低,甚至导致控制与反馈的恶性循环,使得控制的努力失效。

 

三、促进农村环境保护的几点思考

 

如上所述,目前我国城乡环境问题的发展表现出很大的差异,这种差异在很大程度上是由城乡控制的二元性或差异性所导致的。

鉴于我国农村的生态本来已经很脆弱,环境容量也很有限,同时,农村人口占70%以上,农业对于国民经济具有重要意义,农村环境状况决定着全国的环境状况,并对能否实施可持续发展战略,发挥着决定性作用,因此必须高度重视农村环境保护问题,在环境保护方面,促进城乡协调发展。

在笔者看来,促进农村环境保护的关键在于提高农村环境控制的效率,增强其效果。这里,加强有关环保机构,充实环保人员,制定更为完善和适用的法律、法规和政策,加大资金投入等,都很重要,但是,与此同时,必须高度重视以下几点:

1  在环境保护方面,应当彻底扭转重城市、轻农村的倾向

从大的方面看,我国的现代化实际上采取的是优先发展城市的战略,特别是在原有计划经济体制下,农村的发展机会遭到很大的剥夺,导致农村社会经济发展长期落后。改革开放之后,农村经济一度以超常规的方式迅速发展,这种发展在一定程度上具有盲目性和无序性,对农村环境造成了很大的负面影响。与此同时,在环境保护方面,长期以来,我们又过于偏重城市。无论是人力、物力,还是财力,乃至于制度、信息的供给,实际上都有向城市倾斜的现象。正是在这种错位的情况下,农村环境状况的恶化才表现出失控的趋势。

而之所以在环保方面重城市、轻农村,除了客观上由于城市环境问题比较严重之外,也反映了环保压力分布的差异,即:在城市,有更多的人关心环境并向政府施加压力,而来自农村或代表农村的这种压力则比较小。重要的是,这并不是由于农村环境状况很乐观,而是由于农村居民居住分散,组织性差,环境意识薄弱。此外,长期以来的整体上的“重城市、轻农村”的发展战略并没有彻底转变,这也妨碍着对农村环境问题的重视。

如果不重视农村环境问题,我们必然会走一条“先污染,后治理;先破坏,后整治”的老路,对于处在当今时代的、环境基础不好的中国而言,这条路是走不通的,它不仅会继续加剧中国的环境恶化,而且有可能危及中华民族的生存根基。

要重视农村环境保护,首先必须有思想上和战略上的重大转变,至少必须把城市与农村放在同等重要的位置考虑。只有这样,才能使城乡一元控制成为可能,才能增强环境控制的效果。

2  应当采取各种有力措施,消除地方主义(或地方保护主义)的不良影响

环境保护是我国的基本国策。为了国家和民族的长远利益,应当正确处理中央和地方的关系,坚决反对和抵制危害整体利益的地方主义或地方保护主义。我们必须清醒地意识到地方保护对于环境保护的负面影响。在很多时候,正是局部的、地方利益的阻碍,大大妨碍了环境保护工作,这方面的事例是很多的,特别是在一些农村地区。

要消除地方主义的影响,除了在体制上要理顺,加强中央的监控外,还应当采取措施,确保有关制度的有效实施,保证其效益的一致性。与此同时,应当增加农村环境问题的透明度,鼓励社会舆论关注农村环境问题。只有这样,才能保证地方利益与整体利益的一致,保证环境控制的普适性,防止环境控制与保护的“肠梗阻”现象以及由此形成的控制二元性。

3  应当加强宣传教育,提高农村居民的环境意识水平

前文表2的数据已经在一定程度上表明,我国农村居民的环境意识水平是很低的,这种低水平的环境意识使得人们既难以接受外在的环境控制,也无法自觉地保护环境,或提出环境保护的要求。

应当说,与城市的环境宣传教育相比,对于农村居民的环境宣传教育是非常不足的。同时,与农村工业化和农村生活的城市化迅速推进相比,低水平的环境宣传教育的负面作用则更为明显地显现出来。很多农民并不了解与工业化和城市化相伴随的环境污染,不了解这种污染对于人的伤害,仍然按照传统的方式对待它们,处理它们,从而人为地加大了环境灾害的风险。

因此,加强针对农村居民的环境宣传教育已经变得非常迫切,这种教育不仅可以促进他们目前的自我保护,也将进一步培养其环境保护意识,培养其与环境破坏行为作斗争的意识,从而强化农村的环境控制体系。

在当前,尤为紧迫的是进行环境知识的宣传教育,告诉农村居民有关环境污染、生态破坏及其对人的危害的一般性常识。通过循序渐进的努力,逐渐提高农村居民的环境意识水平,优化农村环境控制的过程,使其朝良性互动的方向发展。 

    4、应当积极培育农村民间环境保护组织,促进环境控制与监督

在健全农村正式的专门环境保护机构和组织的同时,应当积极培育民间环保组织,促使其发挥自我教育、自我管理、自我监督并监督政府和其他环境行为主体的职能,这也是优化农村环境控制的重要措施。

在很多时候,人们之间的相互教育或组织内部的自我教育,比外在的教育更为有效。同时,民间环保组织的发展,也会节约政府的管理和监督成本,还能成为政府推进环保的促进因素。实际上,在一些西方发达国家,民间环保组织是控制环境破坏,推动环境保护的一支重要力量。

 



曲格平,《19891991年城市环境综合整治定量考核总结》,载《中国环境年鉴》(1993),中国环境科学出版社1994年版。

郑杭生主编,《从传统向现代快速转型过程中的中国社会》(中国人民大学社会发展报告:1994-1995),中国人民大学出版社1996年版,第141页。

白钢,〈〈村民自治:中国农民的政治参与〉〉,中国社会科学院公共政策研究中心工作论文,960201

何清涟,《现代化的陷阱——当代中国的经济社会问题》,今日中国出版社1998年版,第287页。

 

 

 

 

 

 

 

 
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