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  陆益龙 制度创新、市场与中国农村发展  
  作者:陆益龙    发布时间:2010-07-25   信息来源:社会学视野网  
 

制度创新、市场与中国农村发展

作者:陆益龙

来源:江海学刊 2010.3

内容提要 改革开放30年的经验表明,市场发展与制度创新对推动农村社会乃至中国社会的发展发挥了积极有效的作用。当前,农村发展面临新阶段的种种挑战,而要进一步提升农村发展水平,仍需要依靠制度创新特别是农村市场发展所需要的制度,主要包括统一的劳动力市场体制、农村土地制度、社会体制和农村组织体系等。在推进这四种制度创新的过程中,需要国家从法律与经济层面提供动力和支持。

  关键词 制度创新 市场 农村发展

  改革开放30年来,农村社会经济可以说完成了一个阶段的发展。这一阶段的发展成果主要体现在农业生产的稳定增长、农户收入和生活水平的提高等方面。这些发展主要归功于全面推进的农村家庭承包责任制改革,这一体制改革实现效率提高的原理是集体经营机制的改变激励了劳动投入的增长,从而促进了产出的增长。当前,农村发展面临新阶段的种种挑战,要维持农户收入和生活水平的持续增长,仍需要从改革或制度创新的角度去增进认识并加以应对。

  制度、市场与农村发展

  制度是一套被制定出来的、影响人们行动选择和行为方式的规则系统。人类社会中的制度,其意义犹如诺思(D. North)所概括的那样:在一个不确定的世界中,制度一直被人类用来使其相互交往具有稳定性。制度是社会的博弈规则,并且会提供特定的激励框架,从而形成各种经济、政治、社会组织。制度由正式规则(法律、宪法、规则) 、非正式规则(习惯、道德、行为准则)及其实施效果构成。

  制度在社会经济生活中的重要作用,较早被旧制度经济学所关注。康芒斯( J. Commons)和凡贝伦( T. Veblen)对经济运行中的制度有过独到的论述。康芒斯提出,制度既是一种法律和规章的结构,又可能是行动者本身的行为。从普遍原则的角度,制度可解释为集体行动控制个体行动。新制度经济学赋予制度与经济运行的关系以更为深入、更为广泛、更为系统的理论解释,在诺思、威廉姆森(O. Williamson)等看来,有些制度安排比其他一些制度安排更具有节约功能,即一些制度安排能够减少交易费用,因而这些制度就比其他制度更具效率。新制度经济学的产权学派则认为,不同制度安排之所以出现交易费用的差异,关键因素在于产权的界定。产权界定是否明晰、产权主体的范围大小对交易费用有着重要影响,明晰的产权、个体的产权比模糊的产权和公有产权明显具有降低交易费用的作用。

  奥尔森(M. Olson)及其集体行动理论的追随者从制度的博弈规则角度,给出了无效制度的不合作解。他认为,共有产权或集体产权之所以会产生低效率或无效率,是因为这种制度安排会给集体行动的个体提供搭便车的机会,即个人的偷懒及不合作行为,这些行为也就会降低集体行动的效率。当代发展经济学尤为关注制度变迁与制度创新对农业发展的作用,林毅夫认为,任何制度安排的效率决定于它对付经济人机会主义行为的优劣,同时其效率还受周围现存辅助性制度力度的影响20世纪50年代中国农业出现大滑坡,一方面是因为集体难以解决成员的偷懒或不合作行为,即集体中的搭便车行为,农业劳动的难计量性导致有效监督难以进行是造成偷懒问题的原因;另一方面,因为集体制度取消了成员的退出权。制度变迁理论还提出,制度并非都是有效率的,因为制度存在惰性使得无效率制度可能保留,而且低效率的制度并非自然让位于高效率制度。只有在制度变迁的成本小于收益时,才可能诱致制度创新。

  市场包含两层意义,狭义的市场指人们进行交易或交换的公共场所。同时,市场还有更广泛、更抽象的意义。如韦伯将市场与社会联系起来,认为市场社会是一种非个人化、商品本质取向、无情感义务以及不受个人联盟支撑的相互关系,市场行为是对利益的理性追求。在完全竞争、信息充分和没有外部性的前提下,总体均衡的市场体系就能够实现配置效率或帕累托效应,即个人能够在不使他人受损的情况下改善自己的境况。这一关于市场效率的原理较早被亚当·斯密直观地概述为看不见的手,他认为开放竞争的市场犹如看不见的手,控制着个人在追求自身利益的时候能够促进公共利益的发展。尽管旧制度主义对市场持批评态度,认为市场造成收入、财富以及经济机会分配的不平等,造成垄断和其他经济权力的控制,造成金融操纵及生产的低效率,造成技术和工具进步的缓慢,造成诸如竞争性推销等各种形式的浪费’”。但在新古典经济学中,市场效率得以重新发现,其认为市场通过竞争机制在节约交易费用和解决稀缺性方面,表现出明显的效率。新制度主义进一步将市场与制度关联起来,而且认为市场制度是一种能很好地实现节约功能和提高效率的制度,市场制度既包括合作的市场组织,也包括与合约执行相关的法律的和道德的规范。

  从中国农村改革的现实经验来看,以生产队为基本生产单位的集体耕作制度在改革后让位于以农户为单位的家庭责任制,农业生产得以摆脱衰退困境,并很快恢复到正常水平。例如,作为农村改革源头的安徽小岗村,第一年实行大包干责任制后,以农户为单位的农业生产就取得大丰收,解决了近20年集体经营制度下始终困扰着他们的温饱问题,粮食产量不仅实现了自给,而且足额完成上交国家的公粮和集体提留。仅一项制度的创新和制度变迁,就解决了农村长期以来得不到解决的一个发展问题即温饱问题,表明制度创新对于发展来说意义重大。在土地和劳动力等要素市场尚未形成的时候,家庭责任制为何对中国农业发展是有效率的呢?从实际经验和制度理论来看,原因在于这一制度安排解决了农业生产单位内部的合作与监督问题,并且其他辅助性的制度安排和制度结构变迁在其中也起到了不容忽视的作用。如林毅夫认为,允许农民有退出权及其他相关辅助制度对此有重要作用。笔者提出,小岗村的经验表明,嵌入性政治的弱化和农民行动自主权的提高等制度结构变迁是大包干能实现效率提高的基本机制。

  20世纪80 年代中期以后的中国农村发展,一个很重要的动力就是来自于在改革中逐步成长起来的农村市场。乡镇企业的兴起和快速发展,反映了农村产品市场的较快发展。正是这一市场的发展,带动了部分农村地区乃至整个经济的快速发展。此外,农村逐步出现了土地和劳动力要素市场。农村要素市场的发展,对推动农民收入分配和生活水平的提高发挥了极其重要的作用。一些农村地区在土地的开发利用中得到了发展,更重要的是,农村劳动力已经广泛进入有限的劳动力市场。到目前为止, 1. 5 亿左右的农村外出打工者,正是这个劳动力市场的主要构成。随着农村劳动力向外转移,尽管这种转移具有较高的不确定性,但较多农村居民的收入水平提高仍依赖于这一市场。由此可见,市场的出现和发展是农村改革以来取得发展成就的重要动力。

  目前,中国农村要取得进一步发展,或使发展水平得到实质性提升,就需要新的发展动力。那么,到何处寻找新的发展动力呢?或许从改革成功的经验中我们能得到有价值的启示。

  农村市场发展需要何种制度创新

  农村改革和发展经验显示,市场发展与市场制度的完善对推动农村乃至中国社会的发展是非常有效的。新制度主义社会学也从经验研究中总结出,市场转型(market transition)构成了中国农村社会分化和发展的重要因素,并为农民收入水平增长提供了新的机遇。如倪志伟(V. Nee)运用福建农村调查数据,对其市场动力论市场机遇等命题进行了验证,认为市场比计划经济的再分配能够向直接生产者提供更多的刺激,在市场交易中,生产者能够将更多产品和利润保留下来,同时,市场转型创造了以市场为中心的机会结构,人们可以不必单纯地向再分配部门流动,也能在市场中找到发展机会。

  既然在理论和经验中,市场对促进农村发展的有效性都得以发现,那么何不大力发展农村市场以推动农村进一步发展呢?关于这一问题,林毅夫在对新农村建设的理论设想中,就倡导把农村市场建设和发展作为新农村建设的核心内涵。lv 广阔的农村,庞大的人口规模,为市场发展提供了巨大潜力。伴随着农村市场的进一步发展,国内需求水平无疑会大大提升,这将对中国经济与社会发展起到极大的拉动作用。

  目前的现实情况是,农村市场体系不够完善,市场发展水平较为有限。这既是当前农村发展的现状,也是制约农村发展的因素。农村市场发展中的问题集中表现在:第一,市场结构的不对称性。目前的农村市场主要为初级产品和廉价劳动力的供给市场,而消费市场或较高水平的需求发展有限,由此形成供给需求不够对称的市场结构。第二,市场运行的不稳定性。随着农村的主要劳动力大量外出流动,从而出现了生产与消费场所的分离和不稳定。由于外出打工者在生产地的生活是流动性的,而在家乡农村的家庭生活又具有季节性,这种在生产地居住地之间来回摆动的生活方式,在一定程度上影响了农村市场尤其是农村消费市场的稳定性,因为很多农民长期外出打工不在家,留守在家的多为老人和孩子,他们的消费需求非常有限,因此在有的季节,农村市场就不可避免地出现萧条景象。第三,农村市场的不完备性。目前农村产品和要素市场是有限的、不全面的,这在较大程度上制约着农村市场发展水平。比如,农村消费市场发展滞后,主要原因之一是农民收入水平及其增长速度相对较低。而农民的收入水平又取决于市场发展为他们提供的机会,即收入源的多少。对收入源产生直接影响的土地、劳动和资本等要素市场在农村改革后,虽得到允许并逐步发展起来,但目前农村要素市场是不全面的,或者说是较为有限的,并非完全开放。比如,农村劳动力市场中的农民工,虽然他们可以在市场上找到就业机会,但实际上与体制内的劳动力不完全平等,再加上他们的人力资本偏低,因而多数农民工只能获得较低水平的工资报酬。此外,农村土地市场是非开放的、有限的,农户从土地中只能获得生产性收入,而很难从中得到财产性或开发性收益。第四,农村市场发展的辅助制度不健全。市场效率的实现还需要克服外部性问题,即市场交易的主体是否将交易成本外加在其他人身上或让他人共同承担。市场行为的外部性问题实质上关涉到正常市场秩序的维护问题,如果没有健全的配套制度,就难以形成良好的市场发展的外围环境。目前,农村相应的市场经营和管理组织、法制建设等都相对滞后,这些问题无疑增加了交易费用,从而也会制约市场的进一步发展。

  要推动农村市场的进一步发展,就必须克服上述四个方面的困难。缓解或解决这四个方面的问题,同样需要从改革或制度创新中寻求动力和解决方法。那么,究竟哪些制度创新会促进农村市场有效发展呢?

  首先,需要统一的劳动力市场体制创新。解决农村消费市场的萎缩问题,关键在于如何保持农户收入水平的可持续增长。目前,虽有大量农村劳动力向农业外转移,但就业体制并未使他们具有相对确定的预期,他们大多数处于没有合约的临时性就业状态。这种非统一的、不稳定的劳动力市场不仅制约了打工者的收入水平,而且也不能有效激励组织和个人向人力资本投资。因此,深化劳动就业体制改革,创新劳动力市场的开放机制,将激励农户向人力资本投资,促进农户收入水平的提高。

  其次,农村市场发展需要农村土地制度的创新。农村土地市场的培育和完善,是农村要素市场进一步发展的重要条件。与农村集体经济相连的农村土地集体所有制的制度安排,已经不能适应市场经济发展的需求,而且对三农的未来发展可能也效率低下。改革和创新农村土地制度,并不等同于要实行土地私有化。土地产权结构也并非是公有与私有的简单划分,而是具有更复杂的结构。产权其实不仅包括所有权,也包含占有权、使用权、收益权以及交换、流转、租赁、抵押等处置权。而且农村土地也不仅仅只是基本农田,还包括山林、荒丘、宅基地及其他非耕用土地。因此,农村土地制度创新可以通过调整结构来实现,要进一步细化和完善土地集体所有制,丰富和活跃农村土地市场,使其更具有节约效率和激励效率,从而让农民能充分发挥和利用土地的价值。

  再次,农村市场发展需要社会体制的改革和创新。从制约农村发展的主要因素来看,城乡二元的社会体制是其中之一。作为市场经济发展的辅助性制度,这些体制也需要加以改革和创新,否则难以适应市场发展的需要。比如,农村社会保障和社会保险制度的局限,会间接影响农户的收入和生活水平,同时也会影响农户的消费模式及农村消费市场的发展。如在农村养老保险缺位的情况下,农民就会减少消费以便存钱养老。此外,农村市场发展环境的改善依赖于改革城乡分离的公共管理体系,只有这样农村才能够获得更多的公共品供给,市场发展的社会资本才能得以增长。

  最后,农村市场发展离不开市场合作组织及管理组织的发展。市场的运行主要靠不同的组织通过合作行为来维持,组织是市场的主要主体,市场效率最终是通过组织和个体来实现的。因此,农村组织创新将是制度创新的重要组成部分。随着农村市场合作组织、中介组织、监督和管理组织体系的形成和不断完善,农村市场发展就会具备制度化的基础,市场的运行和管理就有具体的依托,稳定的市场秩序由此而得到保障。要让这些市场组织进入农村,就必须创新激励机制,也就是在制度安排上,对培育和发展农村市场组织予以支持和激励。

  总之,当前农村市场发展水平是与现有的制度安排和制度结构相一致的。因此,要进一步推进农村市场发展,就需要调整和创新现有的制度结构和制度安排,尤其是那些与市场发展已经不相适应的制度。新的制度安排需要为市场发展提供新的激励机制和新的动力。

  如何创新农村市场制度

  市场和制度创新是农村进一步发展的新动力,这一规律既然被发现,那么现实的问题就是:

  如何去进行制度创新、推进农村市场发展呢? 制度创新和市场发展靠什么力量去推动呢?

  关于制度创新的动力问题,诺思认为,国家的作用很重要,国家法律层面的规则不仅造就了引导和确定经济活动的激励与非激励系统,而且还决定了社会福利与收入分配的基础”。而在诱致性制度变迁理论中,制度创新和制度变迁则取决于制度变迁的成本与收益关系,当成本小于收益时,就会诱致制度创新与变迁。不过,在重要的制度变迁中,对成本与收益的评价结果实际上跟国家及意识形态有着密切关系。也就是说,国家在推动重要制度创新与变迁方面具有不容忽视的作用。

  如果农村市场发展水平的提升,需要国家来推进制度创新和制度变迁,那么,国家究竟应如何来推进这些制度创新呢?就目前的现实需要而言,国家可通过四个方面的制度创新去谋求农村市场的进一步发展。在推进这四个方面的制度创新过程中,主要的创新路径和对策包括:

  首先,在培育和发展统一的劳动力市场体系中,制度创新需要围绕如何解决劳动力市场分割特别是城乡劳动力市场分割而改进旧的规则,建立新的规则系统。所谓劳动力市场分割,主要指就业歧视现象和劳动力报酬差别问题,同样的劳动力由于在就业中受到区域、行业、职业和报酬的限制,造成劳动力收入分配的差别。解决劳动力市场分割问题的制度创新,国家要在立法层面和执法过程中去推进。如在《劳动合同法》、《就业促进法》等法律的立法、修订和实施过程中,建立和完善农村劳动力平等就业权的保护机制以及促进和扩大农村劳动力就业的激励机制,消除对农村劳动力就业的限制和歧视性措施及制度安排,以促进农村劳动力市场的健康发展。

  其次,在推进农村土地集体所有制创新方面,制度安排必须对农村土地市场的活跃与发展产生有效的激励。具体而言,这些制度安排主要包括:

  (1)从立法层面进一步细化和明确农村土地产权安排,强化农村土地产权的物权性,明确所有权主体范围及其职能;强化农户的土地承包经营权的物权性,建立包括占有、使用、收益和处置在内的完整的农户土地承包经营权,农户可通过承包权的继承、转让、交换、抵押、出租等方式实现收益权。(2)延长和稳定农户的土地承包权期限,鼓励农户及其他部门对农村土地增加投入。( 3)在维护基本农田保护制度的同时,扩大农户对承包土地的使用权范围,为农村土地升值提供更多的空间。(4)保障农户对承包和使用土地的自主流转权,提高农户在土地市场交易中的法律地位,为农户在土地交易中能获得更高收入提供制度基础。(5)扩大农户对宅基地、山林及其他非基本耕地保护范围内的土地拥有开发、交易和收益的权利范围。土地是农民最基本也是最重要的生产要素,只有在要素市场发展的条件下,土地的市场价值才能实现,农户从要素市场获得的收入才能得以提高。(6)改变现有农地征用规则,让农户具有直接与征地主体和市场进行博弈的地位,特别是要创设农户能直接进入土地承包权一级市场的权利规则,由此可使农户从征地中获得合理收益的权利得到有效保护。

  再次,在促进农村市场发展的辅助制度创新方面,需要重点围绕城乡社会体制进行改革。因为现行的城乡二元社会体制不仅制约着乡村社会发展,而且也制约着生产要素的合理流动,从而影响着统一市场体系的形成。城乡社会体制改革与创新的途径主要包括: (1)改革现行的户籍制度,通过修订《户口登记条例》、制定《户籍法》,确立一体化的公民身份管理法律体系,取消对劳动力在城乡之间以及城市之间自主流动的限制,为统一劳动力市场的发展提供辅助性制度支持。(2)建立起以市、县为中心的城乡一体化社会与公共管理体系,促进城乡一体化建设。也就是说在一个城市或一个县的范围,推行统一的社会管理和公共管理体制,取消城乡二元之分。( 3)逐步建立覆盖城乡的社会保障及社会保险体系,为农村居民提供医疗、养老保险和最低生活保障等方面的公共品。要为农村市场发展创立良好的制度环境,改革的着重点需要从经济体制转向社会体制,因为改革开放30年来,城乡二元社会体制改革相对较少触及,下一步改革目标和重点将是社会体制改革。

  最后,在农村组织创新方面,主要推进策略包括: (1)国家需要积极引导、培育和支持农村要素市场的中介服务组织,对农村劳动力培训组织、市场信息服务组织、土地使用权流转服务组织、农业技术推广与服务组织、农村金融服务组织的成立给予制度的激励和政策性支持,为农村市场健康、快速发展提供组织保障。(2)鼓励和推动农村市场合作组织的成立和发展,在法律和制度上为各种形式的农村合作社提供激励和规范,如制定《农村合作组织法》或《合作社法》,对农村经济合作组织或合作社的性质、职能、权利范围、责任、义务及运行模式加以明确规范,为组织发展提供制度框架。(3)在农村逐步建立和完善市场监督和管理组织体系,完善农村市场管理组织,使农村市场行为走向制度化、法制化,为农村市场的可持续发展确立制度基础。

  小 结

  从改革开放后中国农村所取得的发展成就来看,唯有改革创新才有发展出路。农村市场机制的应用及其扩展,对促进农村经济与社会的快速发展是具有效率的。作为影响人们行动选择的规范集合,一种新的制度安排如果能通过清晰的产权界定来防止个体的机会主义或搭便车行为,那么这些新制度就会降低交易费用,发挥节约和促进合作的功能,由此起到提高效率的作用。中国农村的家庭责任制改革之所以实现了农业效率的极大提高,正是因为新的制度安排既有效地防止了集体中的偷懒行为,节约了监督成本和交易费用,同时又明晰了个体农户的自主选择权及退出权。

  市场包含交易的公共场所和理性的社会关系两层意义。竞争性的市场制度可以像看不见的手那样,引导和控制着个体行动去实现配置效率,即个人在不损害他人收益的情况下改善自己的境况,因此,市场制度被视为能提高发展效率的制度。中国农村在20世纪80年代中期之后的快速发展,正是受益于农村产品和要素市场的发展。乡镇企业的异军突起、大量农村劳动力向非农业及城镇的快速转移、粮食及农产品市场的活跃、农村土地局部市场的引入等,都是农村市场发展的重要标志,它们对农村的快速发展起到了关键性作用。

  从制度主义理论、改革开放的历史经验和当前的现实需要来看,中国农村经济与社会发展水平的进一步提升,需要有进一步的制度创新和农村市场的发展。当前制约农村市场发展的制度性因素,主要包括分割的劳动力市场体制、农村土地集体所有制产权安排、二元的社会体制及发展滞后的农村组织体系等方面。因此,要推进农村市场的进一步发展,提升农村发展水平,国家需要在这四个方面加大制度创新的力度,其中加快相关立法和法律修订是推进制度创新的重要途径。

 
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