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  贺雪峰 论农村基层组织的结构与功能  
  作者:贺雪峰    发布时间:2010-12-23   信息来源:社会学视野网  
 

论农村基层组织的结构与功能

 

贺雪峰

 

本文发表于《天津行政学院学报》201011月第六期

 

贺雪峰:湖北荆门人,华中科技大学中国乡村治理研究中心主任,教授,博士生导师。

 

摘 要:取消农业税后,全国农村开始了多轮、全方位的乡村体制改革。从我们近年来在全国农村调查情况来看,乡村体制改革在很多方面过急过快,很多时候缺少对改革方案的深思熟虑,不顾实际情况一刀切的问题也很严重。当前乡村体制改革存在的最大弊病是缺少对乡村基层组织性质的理解,从而将乡村体制改革变成了头痛医头、脚痛医脚的改革,其原因主要是缺少对中国农村基层组织性质及其功能的认识。我们通过分析当前中国农村基层组织的功能,农村基层组织体系所面对的农村社会本身的特征以及农村基层组织的性质,以此反思建国以来尤其是改革开放以来农村基层组织建设的经验教训。

 

关键词: 农村基层组织; 党建 ;现代化 ;结构与功能 ;乡村体制改革; 乡土性

 

一、农村基层组织的功能定位

中国启动现代化以来的一个基本特征是不断强化农村基层组织建设,并试图通过强有力的基层组织建设,将农村纳入中国现代化的事业中来。农村基层组织建设是国家政权建设的重要组成部分(除基层组织建设以外,国家政权建设还包括公民教育、民主政治建设等),农村基层组织建设的成败决定了中国现代化进程的顺利与否。杜赞奇认为,民国政权之所以会失败的一个重要原因是在国家政权建设中,农村基层出现了严重的“基层政权的内卷化”,因为基层政权的内卷,使国家从农村提取资源变成了赤裸裸的剥夺与强制,从而引起农民的强烈不满,最终导致革命的发生[1]

新中国之所以能够取得巨大的现代化建设成就,核心是建立了一套强有力的基层组织及动员体系,尤其是人民公社“三级所有、队为基础”的制度。人民公社不仅仅从农村提取资源用于中国现代事业的建设,而且有力地整合了农村社会内部的资源,并为农民提供了一套有力量的意识形态话语。人民公社解体以后,农村基层组织涣散,国家却仍然希望从农村提取资源用于现代事业的建设,结果在很短的时间,“三农”问题成为全国最大的问题,促使国家在2000年前后进行农村税费改革以至取消农业税。

取消农业税之前,20世纪90年代的三农问题就并不只是国家从农村提取过多的问题,而且有农村基层组织黑恶化,农民生产生活的基本秩序难以维系的问题,比如农村公共品供给的严重不足。取消农业税后,国家不仅不再收取税费,而且发放各种补贴,粮价也有较大幅度上涨,农民实际收入有了很大的增长,但由于乡村组织的退出,农村基本的生产生活秩序仍旧成问题。

最近几年,中央进行社会主义新农村建设,向农村投入大量资源,有力地改变了农村的基础设施条件(比如电、路等),但是,中国的现代化建设是一个不断伴随剧烈改变的运动,当前人财物不断从农村流出,农村基本秩序的维持不仅需要有自外而内的资源输入,而且需要有强有力的组织力量的介入。人民公社从农村提取资源的成功是建立在较少的农村社会组织,相对一的传媒,强有力的意识形态宣传,以及频繁的政治运动基础上的。当前的农村社会,农民流动规模极其巨大,各种复杂的力量和意识形态渗透进入农村农民收入提高了,但他们的消费欲望增加得更快。农民温饱解决了,但他们感到社会政治和文化上更边缘化了。农民的绝对生活水平提高了,相对生活水平却下降了,等等。这些都构成了中国现代化进程中必须面对的问题。面对这些问题,国家不只是要向农村输入资源,而且要有一个强有力的基层组织体系将资源有效地分配下去,以让资源最有效地发挥作用。

中国农村人口占全国人口的绝大多数,当前农村正处于快速变化和农民大规模流动状态,农村会产生各种难以预料的问题,会遇到各种不期而至的风险。因此,必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。如果依农村社会的状况,可以将中国现代化划分为三个阶段,一是自晚清启动现代化以来至建国前。这一阶段,国家试图加深对农村社会的提取,但国家无力重组农村基层社会,农村基层社会因为国家过多的提取而渐趋无序,最终,农村社会的无序构成了当时中国现代化的最大挑战。二是建国以来至分田到户前,尤其是人民公社时期。这一阶段国家借革命的力量,彻底重组了农村基层社会,国家不仅从农村提取了大量资源,而且成功地改造了农村社会,农村充当了中国现代化强有力的大后方、稳定器和原始资本积累的提供者。这一时期的重要特点是国家强力控制农村基层社会,不仅从政治、社会和文化上强力控制,而且从经济及组织上强力控制。三是分田到户以来至现在,乃至将来相当长一个时期。这一阶段,国家不再强力控制农村基层社会,人民公社时期从政治、文化、社会、经济乃至组织上对农村的强烈控制削弱了,解除了。改革开放以来,不仅人民公社体制解体,而且农村社会的政治、文化、社会和舆论环境发生了巨大变化,阶级成分被取消,阶级斗争不再是正确的治理手段。思想文化多元化,来自城市的价值观对农村社会殖民,致使农村本身的文化边缘化。农民不仅在文化上边缘化,而且在社会、政治上边缘化。农村社会的内聚力极大地降低,农民越来越呈现为原子化的状态。进入20世纪90年代以后,农村出现了农民职业的多元化,农村社会的分化,农村由熟人社会向半熟人社会转化,农村社会整合难度更大。市场化是与城市化同步进行的,农民进城务工经商,将外出务工经商的收入带回到农村,农村社会因为农民外出务工经商带回大量资源,村庄变得更加繁荣。然而,随着市场经济的深化和城市化的加速,进城务工的农民越来越多地转移进入城镇,农村出现了人财物的绝对流出,在这个过程中,资源流出进一步削弱了农村社会内生秩序的能力,农村社会的无序化加剧。

而分田到户以来的农村又可以分为两个不同的时期,分界点是农村税费改革。农村税费改革(取消农业税),国家仍然试图沿着人民公社时期的经验从农村提取资源,但到了20世纪90年代,农民负担成为中国社会的关键词,成了整个社会关注的焦点。农民负担的根本问题不只是在于其重,而且表明,离开人民公社这样的组织体系,国家很难找到与农民进行交易的有效手段,其中治理“钉子户”的难题就是一个典型例子①。

取消农业税后,国家不再从农村提取资源了(因为也提取不了资源了),且国家转而向农村投入越来越多的资源,启动了庞大的社会主义新农村建设运动。国家资源的注入对于保持农村社会的基本秩序是十分重要的,但是,国家资源的投入也要有一个强有力的基层组织体系来接应。取消农业税前,农村基层组织向农民收取税费中的至少一项合理费用是共同生产费,因为农民在农业生产中有共同生产的支出项目,离开了强有力的农村基层组织,农村社会往往不能自动组织起来解决共同生产所面对的难题。基层组织通过一定的行政强力介入农村共同生产事务中,就有效地解决了农民在生产中的合作难题,降低了生产成本。取消农业税后,乡村组织不再介入农村共同生产事务中,致使一些地方农民共同生产事务不再能得到有效解决,农民不得不以私人品来代替公共品,从而不得不支付高昂的生产成本[2]。也就是说,取消农业税,在某些方面反而导致农民生产成本的增加,农民只少交了一点钱,却多受了很大的损失。

取消农业税后,国家开始向农村注入大量资源,但是从治理角度看,其中相当一部分资源的注入是低效甚至是无效的。比如给农民的直接补贴,如粮补、种子补贴、农机补贴。尤其是2007年开始在山东、河南等省试点的电器补贴。如果自上而下的资源只是补到农户个人,是不能解决农村面临的严重公共品供给困难及农民集体行动的困境。国家可以撒胡椒面似地将补贴发给每个农户,却难以直接将外来资源用于重建及维系农村基层的秩序,尤其是提高集体行动的能力。

也就是说,分田到户以后,一直到取消农业税后,因为传统秩序的瓦解,人民公社解体,城市文化的入侵(通过电视、媒体等),尤其是农村人财物向城市的转移,使得农村社会再次面临失序的问题。没有稳定有序的农村,中国漫长且艰难的现代化进程中,不确定因素将进一步增多。要让农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池,我们就要面对中国现代化进程中国家与农村的结构性关系,尤其是国家一方面从农村提取,一方面要改造农村,一方面又要求农村稳定的复杂关系。

过去一百多年来,及今后数十年,农村人口都占到中国人口总数的绝大多数,农村稳定与否直接关涉中国的稳定与否。不仅如此,在现代化进程中,如果中国农村不仅仅是自身有序,而且可以消减城市社会和中国现代化的不确定性压力,比如农村为城市工业化提供原始资本积累,为城市周期性的经济危机尤其是现在加入世界经济体系所可能发生的世界性经济周期对中国的严重影响而提供稳定器的作用,农村就不是中国现代化的负面因素而是正面力量。中国史无前例的现代化之路必然会有艰难险阻,而庞大农村社会向城市的顺利过渡则是中国现代化成败与否的关键。一个稳定的农村是中国应对现代化中可能出现各种危机的万应灵药。

而在整个中国现代化进程中,农村必然要发生翻天覆地的变化,包括观念、文化、经济、社会、政治、组织、信仰与价值等全方位的转变。无论是国家政权建设,从农村抽取资源,重组农村基层社会,改变农民传统,重建现代性等,都需要在一个相对稳定有序的进程中实现。农村社会巨变包括很多方面,不同时期有不同的内容,但关键恰不在于具体的某一项专门的变革上,而在于在整个中国现代化进程中,农村社会都会变。因此,我们必须有一个有能力来应对农村社会巨变的体制与体系。

总结一百多年来农村社会的变化,虽然不同时期农村社会面临着不同的任务,但农村社会都会有着无穷的任务。不是某一项特殊的事务,而是由众多特殊事务所构成的一般性事务,成为了国家必须要正面应对农村社会的处境。不同时期农村的具体事务会发生变化,国家应对农村社会的具体方式因此也会发生变化,这个进程中,国家要应对农村社会,国家要有强有力的治理乡村基层社会的能力,却是不能变的。国家必须以强有力的治理基层社会的能力之“不变”,来应对农村基层社会可能的“万变”。

国家治理基层社会的能力,大致与三个方面的因素有关,一是国家与农民的关系状况,尤其是经济关系的状况。比如国家是否要从农村提取经济资源。二是国家的意识形态能力。三是国家与农村基层社会打交道的能力[3]。由于国家现代化建设已经取得的成效,国家越来越有能力从经济上反哺农村了。但国家的意识形态能力却可能有所下降,或者说在当前农村社会人财物流出,社会意识形态多元化和社会分化加剧的情况下,国家很难再借助单一的意识形态来维持农村的秩序。因此,国家借农村基层组织与农民打交道的能力就变得极其重要,或者说仍然是极其重要的(因为基层组织过去以来一直重要,虽然个别时期我们没有足够重视农村基层组织)

当前有一种说法是,国家不再向农村收税了,因此也就不需要农村基层组织了。或者说,现在农村计划生育也好做了,税费也已经取消了,因此,农村基层组织也就没有存在的必要了。这种说法实在是大错,其错处有二。一是将在中国整个现代化进程中具有极其关键的一般性功能(基础性能力)的农村基层组织等同于完成特殊任务的组织。农村基层组织的产生是应中国现代化长征的现代性彻底改变和改造农村的需要而产生的,是一项一般性功能,而收税和计划生育只是两项特殊的任务。二是以为农村社会只有几件特殊的事情需要处理,而没有意识到中国现代化的过程是一个持续地改造、改变、利用农村社会的庞大工程,一项旧任务完成了,数项新任务又起来。如果我们只看到一项又一项具体的任务,就必然要一项又一项具体地去应对,就必须在基层组织设置上犯“头痛医头、脚痛医脚”的老毛病。

不是因为要从农村社会提取资源,不是要重组农村基层社会组织结构(以适应其现代性变迁),不是要解决农村公共品供给的难题,不是要计划生育,不是要扶贫济困,不是要防止农村邪教的传播,不是要进行新农村建设,而是要利用、改变和改造农村,国家必须要有一个强有力的基层组织体系来维系农村社会的基础秩序,包括要逐一完成比以上各项事务多得多的具体任务,从而一般性地理解农村基层组织在中国现代化进程中所具有的功能性责任(任务),而不是特殊地理解农村基层组织的重要性,这是我们理解农村基层组织性质的前提。从具体任务的角度来理解农村基层组织,以为国家不再从农村提取资源就可以不管不顾农村基层社会,实在是对农村缺少理解②。同时又轻视了“没有农村的稳定,就没有中国的稳定”这句话所包含的大智慧。没有哪个国家与社会可以置其中大多数人的生活与意愿不顾,而可以独自走向现代化。中国现代化进程中,必须要有一个具有强大的基础能力,具有足够灵活性,可以一般性地应对农村各种可能出现复杂事务的基层组织体系。即使当前取消农业税后,国家也必须不只是将资源分配给单个的农民,而且要将资源集中给农村基层组织,提高农村基层组织的能力,建设一个强有力又足够灵活机动的农村基层组织体系。可惜的是,当前国家在取消农业税后,并没有认识到农村所存在的复杂情况,没有认识到农村基层组织体系建设与能力建设的重要作用。国家将农村基层组织作为完成特殊任务的机构来撤并裁减,其结果必然是,一旦(且一定)农村有了新的事务,国家就不得不再建立新的机构与组织体系来应对,从而必然是撤后再建。一撤一建,不只是成本很高,而且效果也不好。我们如何理解农村基层组织的一般性而非特殊性,也是本文的任务。

  二、农村基层组织的基础能力与具体能力

  近代以来的中国农村基层组织,必须回应自上而下的作为规划的现代化的国家要求和自下而上的乡村社会性质变迁的要求。农村基层组织构成了近代以来国家与农民关系的一个主要连结点,这个连接点的状况对于中国现代化进程具有相当关键的作用。近代以来的不同时期,中国农村社会性质有着巨大的差异(此外还有区域性的差异),且国家在不同时期安排了不同的基层组织制度。当国家任务、乡村社会性质及基层组织制度安排之间协调时,基层组织就可以有效地一头挑国家,一头担乡村,从而成为国家与农民关系的有力连结点。若三者出现错位,事情就会相当地麻烦。以下我们以近代以来的历史和现实来检视三者之间的关系,并提出我们关于乡村基层组织一般(基础)能力与特殊(具体)能力的观点。我们认为,在不同国家任务及不同乡村社会性质中,乡村基层组织回应的具体问题是相当不同的,因此其具体能力(或特殊能力)也是相当不同的。但无论农村基层组织回应的具体国家任务及具体乡村社会性质的不同所导致的具体功能要求有什么不同,农村基层组织在整个中国现代化进程中,都不会只是一个消极无为的角色,而是被要求扮演一个积极有为的角色,这是由于国家从外而内、自上而下改造乡村社会以进入现代社会的需要决定的,因此,农村基层组织自近代以来不再可能只是充当一个消极的可以随时退出(因为退不出)农村社会的角色。具体的特殊的功能会变,但一般的基础的功能却总是强有力地存在。任何时候缺少强有力的基础能力,农村基层组织都可能造成国家与农民之间的严重问题。可以说,是规划社会变迁的性质使得农村基层组织必须保持一个强大的基础能力。正因此,任何“头痛医头、脚痛医脚”的农村基层组织改革都是没有前途的,都是注定要失败的。

这里还要注意,具有强大基础能力的农村基层组织并非严格按科层制,按专业化分工组织起来的,而是具有强烈草根性或乡土性的组织。只有适应具体的国家与农民之间连结需要的农村基层组织,才可能具有强大的基础能力。

杜赞奇认为,20世纪上半叶,华北地区国家政权建设因为不注重充分利用基层政权得以良性运转的传统文化网络的建设,而在国家向农村社会的渗透中出现了基层政权的内卷化,即国家从农村提取用于现代事业建设的资源大部分被用于提取资源而膨胀起来的基层政权本身所消耗,结果是国家从农村提取不多,而农民所承担的任务却快速增长,在国家现代性事业发展所带来的合法性的增加与农民不堪忍受国家压榨的不满的增加的竞赛中,后者终于占据压倒性优势,从而导致革命的发生。民国时期的国家与农民关系被证明是失败的关系。杜赞奇的讨论有两点值得注意。一是国家增加了从农村的提取,但并没有构造一个适合的现代制度装置来保证向农民提取不导致内卷化。传统的农村基层组织在国家提取压力下垮台,赢利型组织大量出现,在国家无法直接面对千家万户小农的情况下,农村基层政权通过扩大组织队伍和利用地痞恶霸来向农民收税,最终使得农民的大部分负担不是被国家拿走用于现代性事业,而是被这个扩大的传统的基层组织体系自身消耗了。二是因为国家强力下渗,导致支持基层权力运转的传统文化网络被破坏,保护型经纪大量退出乡村社会。

简单地说,依杜赞奇的讨论,在民国时期,国家从农民那里提取资源,传统的农村基层组织系无力负担国家这种强力的资源提取,从而催生出一个剥削性的严重内卷化的新的(但并非一定是现代的)基层组织体系。这个新的由赢利型经纪构成的基层组织体系强化了现代化进程中农民所受压榨及由此催生出来的不满,这种不满最终摧毁了国家现代化建设的努力。

人民公社时期的情况与20世纪上半叶有了极大的不同。一方面,国家继续甚至更多地从农村提取用于现代事业的资源,另一方面,国家通过人民公社制度重组了农村基层社会,从而使国家可能借人民公社的基层组织建构来面对以前分散为千家万户的小农。国家在有效从农村提取资源时,还利用人民公社的组织力量对农村社会内部进行了重建与改造,并达成了众多有效率的集体行动(尤其是大型水利建设和农田基本建设)。人民公社制度有效地保证了国家从农村提取资源的能力,国家借助从农村提取的原始资本积累,迅速建成了完整的现代重化工业体系,初步实现了工业化。

人民公社这一基层组织设置在连结国家与农民的历程中,总体来讲是相当成功的,其标是中国工业化的完成和农村社会保持了相对的稳定。人民公社成功的原因很多,其中一个重要原因是工分制③,工分制通过扩大组织规模,降低了小农之间的高昂交易成本,虽然组织规模的扩大意味着监督困难的增加或调动个体劳动者积极性难度的增加。

人民公社的成功还与其中的一些重要制度设置有关。人民公社制度有效利用了各种传统的资源,如人民公社的生产队大多设在自然村一级,自然村一般20~30户人家,是一个完全的熟人社会,村庄内的传统伦理规范不仅未被破坏,在有些方面还得到加强,比如对不孝子女进行批斗。人民公社内部的平均主义使村庄内缺少分化,户籍制度限制了农民的流动,这就进一步加剧了村庄内的价值竞争。在人民公社中,阶级斗争等意识形态的话语往往被赋予了传统的伦理和价值内涵。传统的伦理观念并未发生根本变化,最多只是变换了形式,国家政权即使砸碎了有形的祠堂、神庙,农民心中却仍然有无形的祠堂、神庙。

换言之,人民公社时期,国家增加了向农村社会的提取,但国家同时通过人民公社的制度设置,有效地改造了农村的基层社会经济结构,从而在向农村提取资源的时候避免了基层政权内卷化的弊病。人民公社时期,国家也从意识形态层面加强了对农村社会的渗透与改造,这种改造在物质层面的成就远高于其在精神和价值层面的成就。村庄中的面子竞争,农民的传宗接代观念,人们对于人生意义的看法,等等,即使换上了新词,也未改变其内生的传统之质。人民公社时期,到处都可以见到社会主义的新瓶装着数千年传统的旧酒。这种状况与其说是人民公社时期的失败,不如说是它成功的重要原因。人民公社的制度设置主要是要回应国家从农村提取用于现代化事业的资源,而不是要改造农村。改造农村的目标,是要服务和服从于国家从农村提取资源的目标。若改造农村不能服务于国家从农村提取资源,则这一步的改造任务就应放在后续事业中进行,否则,两重目标的冲突,可能带来严重的农村基层社会的混乱。人民公社不只在为国家提取现代化建设的资源方面,而且在农村公共品供给(水、电、路、环境卫生、居住条件等),在农村普及教育,在医疗条件(及其基础上的人均寿命)改善,在文化建设(比如普及样板戏的表演)方面取得了很大成就。

分田到户以来,农村重新回到一家一户小农生产的状况,且农村社会的流动性极快地增加,以前服务于国家从农村提取资源目标的意识形态建设也因为意识形态和价值领域的多元化而很快失效。这个时期,国家要向农民提取资源,就不得不面对千家万户的小农,就不得不利用乡村社会中的熟人、狠人,从而很快即在农村基层结成了乡村利益共同体,这一乡村利益共同体的结成很快便在1990年代再次导致农村基层政权的内卷化,“三农”问题因此严峻起来④。

进入21世纪,国家在已经建成强大的现代工业体系的前提下,不再从农村提取资源,转而以工哺农,向农村输入大量资源。取消农业税就打破了乡村结成利益共同体的机制,从而避免了基层政权内卷化危机加深的覆辙。但这并不意味着国家从此不再有求于乡村社会。相反,这个时期,国家还要在两个方向上与乡村社会发生密切互动。一是在现代化进程中,在城市经济快速发展的过程中,农村需要成为中国现代化的稳定器和蓄水池,国家因此在新世纪实施了社会主义新农村建设的战略。二是国家还必须对农村社会进行现代性的改造,要将传统的中国农民变成现代的民族———国家的公民,要在农民传统的脑袋里装入现代的价值。

国家对农民的现代性改造,也可以说是被动及被迫进行的。进入20世纪90年代,市场经济的深化和向农村社会各方面的渗透,有力地瓦解了中国农民的传统观念和价值。在进入世纪之交,农村社会从头到脚,从外到内,从物质到意识,从观念到价值,都被彻底地卷入到了现代性的大潮之中,似乎突然之间,在中国广袤的农村大地上,无论是传统的秩序生产方式,还是人民公社时期的秩序生产方式,统统都不再管用,农村社会出现了严重的危机———虽然这一危机被中央取消农业税,及农民从外出务工中获取大量收益的物质方面的成功(农民收入增加了)所掩盖。农民的流动和农村社会的分化,出现了广泛而复杂的弱势群体(老年人、光棍、残疾人、留守儿童及特困户等),因为传统价值解体。导致过去数千年来支撑农民人生意义的传宗接代理念不再有效,代际关系严重失衡,子女不孝普遍发生,并反过来加剧了农民传宗接代理念的消解,人生意义没有了,人与人之间的关系变成钱与钱的关系,人们原子化了,原子化导致村庄内部的纠纷解决机制失败,村民从外面引进混混来帮自己在与邻里的冲突中占据优势。村庄中的熟人社会仍然在,但村庄过去的乡土逻辑却解体了⑤。村庄原来存在的互助互惠,存在的互以对方为重的面子人情的系统,都面临解体。村庄中传统的娱乐被讲求利益的赌博、六合彩所替代。总之,农村中因为现代性因素的进入,传统的东西第一次被彻彻底底地击碎,而现代性的因素仍然零碎,村民成了只注重短期经济利益的原子化的个人,成了丧失价值生产能力的经济动物。农村内生公共品供给更是困难重重。

市场经济的进入,农民的流动,农村社会的原子化及农民本体性价值的丧失,使得农村社会内生秩序的能力严重不足,这就提出了通过强化农村基层组织能力和输入外来资源以外生农村基础秩序的要求。新农村建设战略只有放在这一农村处境之下,才能得到正确理解。但是,当前新农村建设过于强调外来资源的输入,却忽视了农村基层组织的能力建设。

简言之,新农村建设是要通过自外而内、自上而下的资源输入和农村基层组织建设,在中国现代化的下一步进程中,将农村建设成为中国现代化的稳定器与蓄水池,同时,适应农村社会中传统价值解体的现实,注入现代的价值,将农民改造为民族———国家的公民。这是一个任重而道远的艰巨使命。

从以上讨论可见,时至今日,虽然作为国家与农民连结中介的农村基层组织的具体功能要求发生了转换,但是,农村基层组织基础能力的需求却一直强烈存在。没有农民的现代化,就没有中国的现代化。面对当前九亿农民的国情,试图不管农民及农村的状况而任其自生自灭,是肯定要出事的。中国未来的现代化道路上,九亿农民的农村会出现很多过去不曾预料的新情况和新问题,会有很多新的中心工作和中心任务,这就必然需要有一个具有强大基础能力、并能够快速转化为具体行动能力的农村基层组织体系的存在。只有当我们拥有一个具有强大基础能力的农村基层组织,我们才能在现代化的进程中,有效应对九亿农民依托生活的农村所可能出现的各种新情况、新问题,我们才能为中国现代化提供一个稳定的农村重心,我们才能在现代化进程中,凭借农村重心的稳定来调节和缓解可能的城市危机。总之,一个具有强大基础能力的农村基层组织,是过去、现在,以及将来中国现代化得以顺利进行的前提。

在可以预见的将来,中国农村人财物资源是不断流出的,而外来的价值侵入也是源源不断的,在这样的农村现实基础上,建设一种什么样的基层组织才能具有强大的基础能力,是我们必须要深入思考的问题。从过去的经验看,离开了乡村社会本身的性质与状况,抽象讨论基层组织的性质是没有意义的。从当前农村基层组织所面对的农村基层社会的功能要求看,主要借助国家转移支付资源来建立一个综合的、乡土的,具有强大基础能力的基层组织体系,是当前农村基层组织建设所面临的紧要任务。

  三、当前农村基层秩序的生产状况

农村基层秩序,可以分别从生产和生活两个方面展开。我们可以通过若干例子来讨论当前农村基层秩序生产的机制。我们希望借此来理解当前中国农村基层组织所面对对象的状况,从而理解农村基层组织性质的前因。

传统的中国农村社会是存在着“守望相助、疾病相扶”式合作的,农民在生产、生活事务上的合作,提高了他们应对困难和风险的能力。传统合作往往是以农村中相对封闭的熟人社会及其中的道义经济、人情面子的互惠为基础的。进入现代以来,农村社会发生了深刻变化,熟人社会的乡土逻辑被打破,互惠及道义经济已经不能为农民提供强有力的合作动力,且农民对公共事务的需要已非传统时代可比。

首先要看生产方面的秩序。农业生产的基础条件是水,无论是水稻还是旱作农业,水利都是十分重要的,“水利是农业的命脉”。当前农村水利的基础是人民公社时期修建的众多水利设施,如水库、泵站、水渠、水坝等。现代水利最重要的特点是较大范围地组织灌溉与排涝,从而极大地提高农业生产能力,降低农业生产的风险。但无论灌溉还是排涝,大多都需要超出家户甚至自然村的合作。如果农民不能在超出家户的层面合作,就无法形成有效率的灌溉,更谈不上排涝了。因为农民利益多元化和农村社会传统组织的解体,在全国大多数农村(及越来越多的农村),农民无法自发内生地组织起超出家户的集体行动,最终,农民不得不因为无法组织起在水利上的合作而遭受到生产上的严重损失。我们在湖北荆门农村曾进行水利灌溉的实验,因为农民普遍的搭便车行为,农民不得不放弃成本极低的集体灌溉,而以数倍的代价来灌溉农田[2]。我们20077月在河南汝南农村调查时,调查村因为不能组织起义务工疏掏排水沟,大雨积涝无法排出,而致使全村70%以上耕地所种玉米被淹死,等等。这说明了两点,一是农民现在已经难以组织起内生性组织来有效使用既有的灌溉和排涝设施,更谈不上建设这些设施了。二是因为农民不能有效地自发组织起来,而使本来可能获取的收益无法获取,农民的生产成本和农业风险均大幅度提高。

生产性事务方面,农村内生合作能力不足从而导致可能利益不能实现的例子,在当前农村可谓不胜枚举。在湖北建始县,农村尚普遍存在农户合作养牛的情况。因为土地较少,每户养一头用于犁地的耕牛完全没有必要。建始县农村往往是5~10户合作喂养一头耕牛,这就极大地降低了养牛成本。但在荆门农村,农户往往要每户喂养一头耕牛,甚至兄弟也不能合作养牛,每户喂牛并非一头牛不能犁几家的地,而是几家合作养牛容易闹出矛盾。在河南,因为平原沙地,尤其适宜机械化作业,农村越来越多地使用机械而不再使用耕牛。一台小四轮可以耕作80~100亩土地,因此足以供5户以上农户使用,但因为谁先用谁后用,如何界定机器损坏的责任等纠结不清,农户都是每家买一台小四轮,甚至兄弟也不共用。一台小四轮要花8000多元,一年只使用10来天时间,小四轮使用效率之低,8000元相对于河南农户收入的数额之高,都足以给人留下深刻的印象。

当前中国农村生产方面的合作不足,已严重影响到农民从农业中可能获取的本来就不多的收益。原因是中国农业是在人多地少,人均只有一亩三分地,从而仅仅依靠农户无法实现规模经营的前提下展开的。中国分户经营体制的好处是可以为所有人提供最低生活保障,其弱点是难以靠单个农户来形成规模经济,获得规模效益。农户必须组织起来,才可以有效地应对生产中的公共事务,降低生产成本和农业风险,提高农业收益。而传统的依靠宗族互惠及道义经济的农民内生组织手段在全国大多数地区已不再具备基础,离开强有力的自外而内的基层组织介入,农民在生产合作上的可能收益就难以实现。

不仅在生产事务的合作上,而且在生活事务的合作上,农村也面临困境。传统社会中,农民在生活事务上的合作还是比较有力的,所谓“守望相助、疾病相扶”,都是在生活上的互助。农民最经常的合作是在红白事上的合作,因为红白事可谓农村的大事。红白事需要有众多人员的相互帮忙,尤其是白事,更是需要众多力量来相帮互助的事务。在一些地方的农村,因为市场越来越发达,农民办理红白事,也越来越借助市场的力量。比如,过去办理红白事最需要邻里亲朋相帮的是办酒席,现在川西平原,红白事的酒席由市场的“一条龙”服务来解决。所谓“一条龙”服务,就是市场上专门的办酒席店家,可以在农民办理红白事时承包酒席的操办,包括炊事用具、碗筷、桌椅、厨师、洗碗工、清洁工,都是店家来人,办红白事的农户只需购买原料,并按每桌酒席支付“一条龙”服务费即可。因为一条龙服务,就使得农户在办理红白事时减少了请邻里帮忙的压力。与此相关,现在农村建房子也越来越少请邻里帮忙,而是交给建筑公司,由建筑公司来专业化操作建房,建房质量既好,成本也不是很高(而邻里帮忙,即使不给工钱,也还要在将来还工,且必须好吃好喝地招待,吃喝费用甚至超过了市场雇工的代价)

湖北建始县农村也出现了如川西平原农村一样的红白事“一条龙”服务。“一条龙”服务出现的一个原因是传统的合作开始瓦解。但“一条龙”服务是按市场规律运作的,有利润和有规模经济的地方才有一条龙服务。建始县是山区,山区人们住得分散,交通不便。越来越多山区的人外出打工去了,尤其是年轻人,传统的以互惠为基础的红白事办理,尤其是丧事办理,“一条龙”式的商业化服务较难进入,而办理丧事总是需要众多人力的事情。恰是办理丧事,因为有的农户家庭青壮劳力外出打工,留在家中的青壮劳力每次都不得不为人“抬丧”,他们就越来越不愿意再为此出力。村干部因此不得不介入到红白事,尤其是丧事的办理中来。

建始县农村更严重的问题还不是在办丧事时无人愿意抬丧,而是有些家庭的青壮劳力外出务工后,留守在家中的老人小孩无人照料。一旦出现意外,可谓呼天不应,叫地不灵。建始县农村村组干部的一个重要的工作就是为那些主要青壮年劳力外出务工而留守在家的老人小孩提供应对意外的服务。比如留守老人突然患重病去世,而子女都还在千里之外务工,村组干部就不得不出面来料理老人的后事。再比如,外出务工人员在外发生工伤事故,村组干部又往往要代表家属或地方政府到工伤事故发生地代理相关事宜。建始县河水坪的一个村支书说,他们现在的一个主要工作是为外出务工的村民创造可以在外安心务工的村庄条件,,村组部要安置和照料好留守村庄的老人和儿童,要在日常生活和发生意外事故时提供帮助。

农村人财物的流出和传统互助互惠的瓦解,使村庄内的原子化程度越来越严重,村庄内部纠纷越来越不能通过内生的传统力量来解决。在缺少传统力量的情况下,如何将村庄纠纷控制在可控范围,就是很大的问题。不仅农户之间的纠纷缺少内生的解决机制,而且家庭内的婆媳关系也缺少统一的标准及内生解决的渠道。更严重的是,以前农户之间闹矛盾,会遵守基本的规矩,比如要讲理,要讲人情、面子,要得理饶人,要“自己活,别人也要活”,要顾忌乡情和舆论等,总之,不能在闹矛盾时走极端,因为将来大家还是要相互来往,要面对面生活。但在今日农村,村民之间闹矛盾,竞相请黑社会来压服对方。讲理已不行了,村庄内的力量竞争也是不够的,村民干脆诉诸黑社会这种外来的暴力。一旦诉诸黑社会,则村庄内部解决纠纷的所有力量都不再能起作用。

我们还可以从更多方面来展开农村基层秩序的特点及存在的问题。就当前中国农村基层秩序的特点,我们可以做以下一些小结。一是中国农村在未来相当长时期,仍将处于人口众多,农民人均耕地较少,相对收入不高,且农村人财物不断流出的阶段。二是在现代性的冲击下,农村传统的生产基层秩序的机制瓦解,农村基础秩序的生产面临严峻挑战。三是农村无论是基础秩序的生产还是突出事件的应对,农村都远非可以靠某种既有的制度与规则来作“万应灵药”式应对。各种突发事件如“非典”、禽流感等非常事件也不可避免。四是不同地区及不同时期,农村所面临的问题有相当的差异。也就是说,农村秩序方面的重要特点是,一方面,因为农村人财物的流出和传统的解体,农村基础秩序的生产越来越困难,另一方面,农村在生产和生活的各个方面都不断地产生出大量需要解决的公共事务。中国农村本身的不规整和特殊性及地方性,使我们很难用一套规则的办法来解决农村基础秩序的生产难题,更不用说来应对各种可能的突出性事件。我们需要有一个适应农村实际的灵活机动且坚强有力的农村基层组织来应对自下而上的各种挑战。

  四、农村基层组织的特点

农村基层工作中有这样的说法:“上面千条线,下面一根针。“上面千条线”,是指在农村基层组织以上的政府机关与部门被分成不同的条条,到了乡村两级就不再细分条条,而是一齐对准乡村基层组织这个块块了。“上面千条线”,在上面,各种政策任务和部门行为可以分成条条向下布置贯彻,到了基层却很难再细分成不同的条条,而往往是一个相对分工不清的块块,是一个党政不分、乡村不清、政事不明的块块。在中央集权的体制下面,如果说上面可以将农村的事务分成不同部分的话,到了基层,细致分工就往往缺少农村基层事务的数量基础。即一是基层事务很难分得开,二是若真分开了,各项专业事务都会显得任务不足。更重要的是,国家根本就不可能自上而下建立一个严格的条条到底的体制。到了基层,很多事务已经变得细小零碎,虽然并非不重要,却很难专门对口设置一个机构来应对。

“上面千条线,下面一根针”,我们必须研究这根针的性质,我们要讨论什么样的针才能有效地完成中国现代化进程中治理乡村社会的任务。从外面看,农村基层组织这根针是一个整体,但进去看,农村基层组织仍然有着复杂的结构。从乡村关系来看,在农村基层工作中,惯用的工作方法有二,一是乡镇干部包村,二是突击中心工作。包村干部并非仅仅是乡镇的主要领导干部,也非专门行政编制的干部,而且包括各个事业站所人员,正是事业站所人员都包括进包村任务中来,乡镇可以最大限度地利用乡镇干部的力量来渗入农村社会中去。突击中心工作的意思是,一旦自上而下有了一项任务布置下来,乡镇所有工作人员,无论是行政人员还是事业人员,大家集中突击完成中心任务。中心任务如计划生育,收粮派款,电力、道路设施建设,农业生产,技术推广,新农村建设,等等。当然更包括突发性事件,如“非典”、禽流感、抗旱、防洪、应对雪灾,安全生产,等等。乡村关系中的以上两种工作方法,在实践中都被称为“下去一笼统,上来再分工”,即下去包村工作,或突击中心任务,都是下去之后什么事情都要做,这个时候不存在专业分工,不存在不懂业务及不能处理的事情,下去都是代表乡镇政府这个上级的意志。有什么问题,上来再开会研究,再专业讨论,再分头处理。

“上面千条线,下面一根针”和“下去一笼统,上来再分工”,都是说明农村基层组织中任务及处理任务的办法的综合性特点。这些任务都是各个条条借乡镇政府(或党政,总之乡镇权力是纠结在一起,很难分开的)这个块块来落实完成的。有一种观点认为,农村的中心工作并不多,不需要总是利用这样一种高度动员所有乡镇干部的办法来集中突击。这是对农村工作的一个误解。以前我们过多地以为农村主要工作是两项,一是计划生育,二是收粮派款。但如前述,只要中国九亿农民的问题不解决,各种突击性的及常规性的中心工作就会不断地出现。中心工作并非仅是从农民那里提取资源,也包括各种给农民好处的事情,如将农民参加合作医疗的比例(参合率)作为自上而下的任务,要求基层完成,乡村组织因此不得不任务到人,让乡村干部逐家逐户上门向农民解释说明,动员农民参加合作医疗。2007年底笔者在湖北英山县程咀村调查,正好碰到一次村组干部会,来自乡镇的包村干部与村支书一起,向村组干部布置了五项必须限时完成的中心任务:1·落实市工业林用林计划;2·配合国土资源局对滥占耕地进行清理;3·森林管理及森林防火,其中滥砍滥伐现象严重;4·计划生育,尤其是利用春节调查摸底外出务工人员的计划生育状况;5·社会治安。在这次会上,乡镇包村干部还专门就“农村无职党员设岗”和成立“农村思想道德协会”试点工作进行了安排。

乡村基层工作的综合性特点,否定了在农村基层工作中强化专业化、科层化分工的可能。农村大量的事务恰恰也正是非专门化和非科层化的。乡村干部的工作往往不是八小时坐班制,而是忙时忙得一塌糊涂,闲时又可能无事可做的状况。乡村干部的工作也不主要是在办公室坐班,而是要下乡,要走村串户,要下到农户家中办理相关的事务。

乡村干部要到农村基层走村串户处理事务,则乡村干部就不能只是凭借中央政策和国家法律来办事,而必须考虑农村社会的诸种实际情况,照顾农村社会的各种特点,农村工作很大程度上是以纠纷的解决,是以事务的良好处理,是以“摆平理顺”来作为基本目标的,而非单纯的“规则之治”[4]。这样一来,乡村干部的工作就具有了乡土性。乡土性正是农村基层组织的特点。在农村纠纷解决中,那些经验丰富的乡村干部可以通过说理来平息农村的各种纠纷与冲突。正是乡村干部的工作,才使得农村中“小事不出组,大事不出村”,从而,农村日常性的小纠纷不会闹到县市,更不会闹到中央去。

农村工作的综合性是指一旦自上而下的任务下达了,乡村基层组织会整体地动员起来完成任务。自上而下的任务往往是在有限时间内下达并要求完成的。因此,乡村组织的工作就具有突击性和集中性的特点。“突击”,即在一个相对集中的时间,集中乡村组织的优势人财物力来完成需要突击完成的任务。苏力曾引用毛泽东主席“集中以应付敌人,分散以发动群众”的话,来理解当前中国农村中乡村组织借集中的人财物力,在乡村社会的具体场域形成权力优势,从而完成任务的状况。这是很有道理的。但不仅于此,突击是中国在农村完成中心工作常用的一种方法,这种方法不只是在具体场域中可以形成力量优势而好用,而且适合中国乡村组织综合性的特点。

农民从事农业生产,具有很强的季节性,而农业生产容易受到天灾影响,因此到了春季插秧,夏季灌溉或排涝,秋季收获和冬季农闲(因此容易出现偷盗等治安案件),乡村基层组织就必须适应农业生产季节性的特点,按不同的季节来确定不同的中心任务。乡村基层组织的工作因此具有明显季节性。

乡村总会不断地发生突发性事件,一旦有突发事件,乡村基层组织往往要集中起来共同应对,大的如非典、禽流感,小的如小规模群体性事件、防洪排涝,还有一些比较特殊事件。此外,如社会治安事件,安全生产事件,都具有突发性和临时性的特点,一旦出现了这些事件,乡村基层组织必须能够强力动员起来应对之。

总之,农村基层组织至少具有以下几个特点:综合性、突击性、季节性、临时性、偶发性、乡土性(非科层化及专业化)

在农村调查,常听到乡镇主要领导布置工作时讲“无论如何,布置的任务要完成,方法我不管,不能违反政策和法律”,显然,之所以这样讲,是因为乡村相当一部分事务是不可能仅仅依靠政策和法律能够完成的,乡村干部在完成任务的过程中,必须因人因事制宜,必须软硬兼施,必须对事情有足够的理解和了解,必须充分利用各种可能的公私关系,及必须充分使用地方性的智慧。这句话背后既有无奈,即仅靠正式的制度是无法解决很多农村实际问题的,若严格死板地按法律去做农村工作,将无法有效处理农村的各种事项,这句话同时又说明,只要乡村基层组织能够充分利用地方性知识的智慧,他们就总有办法完成任务。这句话充分地表现了农村基层组织乡土性的一面。同样,从法律上讲,乡村关系是指导与被指导关系,但实际上乡村关系在不同地区极其复杂,仅仅在极端情况下乡村关系才真正按法律办事,乡村之间夹杂的着的大量而复杂的私人关系是法律意义的乡村关系得以展开的前提。

乡村组织乡土性的另一面表现在,越是到了基层,农村工作就越是不能按八小时工作制安排。乡镇一级,星期天往往也会安排值班,乡镇主职干部是没有节假日的。而村组干部则往往会有临时的事情需要处理,比如半夜时分,村民家庭闹出纠纷,并告到村干部家里,村干部半夜就得去调解处理。在英山程咀村,村支书为调解一起婚外性行为引起的纠纷用了很多个夜晚的时间(因为夜晚其他村民不知道),费了很多口舌,并且用了软硬兼施的各种智慧,最终将纠纷解决下来。而且有趣的是,村支书在调解这起纠纷中,很少是按法律办事,法律仅仅是村支书用来调解平息纠纷的武器库中的一件武器。但这么多个夜晚的工作是不能记在工作量上的,村支书解决纠纷中使用各种智慧和办法的唯一目的只是要解决纠纷,而不是解决一起纠纷就可以得到相应的调解费。农村基层实在是极其常见这样的例子。

基层组织的乡土性还表现在基层组织工作的效力特点上面。湖北建始县擦擦坡村村支书讲,他只要能够在村民代表会上将国家政策讲清楚,村民代表就有的是时间与村民坐在一起聊天,将国家政策向村民讲清楚,因此,诸如合作医疗、低保等惠民政策,就很容易通过村干部———村民代表这个渠道向下走,真正有效地渗透贯彻到村民中去。

我们可以设想,将当前农村基层组织按照专业化、科层化和规范化的方案进行设置,则农村基层组织就必然要依据农村各项事务的复杂性,而建立起一个极其庞大复杂,虽然分工明确却往往缺少灵活性和针对性的组织体系。这样的组织体系不仅仅成本高昂,而且不能有效处理当前农村存在的各种问题。诸如湖北省2006年在全省推行的“以钱养事”的改革其背后的政策方向就是这样一种强调科层化、专业化和规范化的方向,这样的改革要么高投入低产出,要么低投入无产出。

  五、农村基层组织的结构

一般所说农村基层组织,是指国家为了改造乡村社会而在乡村设置的政治和行政设施,这一政治与行政设置的内部结构颇为复杂,大致可以分为三层,即乡镇、村组干部和村民中的党员、积极分子等三层。乡镇一层又可以分为三个部分,即乡镇党委、乡镇政府和乡镇事业单位(七站八所)。此外,人民公社时期还存在一个经济组织,即政社合一的公社,这个公社又是“三级所有、队为基础”的复合体。目前乡镇一级的经济组织功能大多不复存在,村一级的经济组织与村委会也大多合二为一,我们也不在此处专门讨论。先就这个结构复杂的基层组织体系的不同部分做些讨论。就乡镇来讲,乡镇党政在实践中一直没有被分开过,虽然一度有党政分开的说法,到了取消农业税后,全国大部分农村却普遍推行由党委书记兼任乡镇长的做法。乡镇一级党政不分,我们认为是有道理的,因为乡镇一级作为综合性的块块,党政的作用都在于完成自上而下的各种任务和中心工作,乡镇一级是以行政任务为基础来获得存在意义的,而不是在政治上获得意义的。乡镇党政最为主要的不是相互制衡,而是共同形成有效的统一意志来完成各项中心工作和常规任务。

乡镇事业单位,即七站八所,主要是为了解决农村公共服务的需要而设置的,也是为了对应上级各政府部办委局。农村公共服务往往是市场不能提供,市场提供不经济,及由市场提供难以计量的服务,比如水利建设的规划、设计、组织及建设,往往在农村基层市场中,市场无法提供,且市场的不完全使提供的水利服务本身难以计量。水利站就不仅可以作为乡域范围水利事业的规划者、设计者、建设者乃至水利事业的执法者,要统筹乡范围的水利事业,从而为农村提供良好的水利保障和水利服务。再如农技站,不仅可以为农民提供及时的农技服务,而且可以在推广农技方面起到市场化机构所无法起到的作用。

取消农业税前,七站八所作为事业单位是由乡镇财政发工资的,是属于财政供养人员,因此,七站八所事实上是乡镇党政的附属部门,是乡镇行政事业单位这个整体的一个部分。七站八所的中心工作正是借助乡镇党政的力量而可以及时有效地开展下去,而一旦乡镇有了中心工作,又随时可以调用七站八所的力量。在日常工作中,乡镇党政、事业单位是各自干各自的事情,但在中心工作面前,在突击性的任务面前,则所有行政事业单位的人员都会汇集一起,成为包村包片干部,成为“下去一笼统,上来再分工”的一分子,乡镇党政正是借事业单位的力量而具有了强大的完成中心工作的能力,反过来,又正是借乡镇党政的号召力和动员能力,乡镇事业单位一旦面临有紧急的中心事务,乡镇立即可以组织所有可以调用的人力物力资源来尽快地完成各站所的中心任务。

只要将来农村还会出现突发事件,还有诸多中心工作,乡镇一级就应该在乡镇事业单位建设中不是向着市场化的方向,而是向着体制性的方向进行努力。市场化的事业单位改革,只有在那些可以形成相对完全市场,市场可以解决问题,或者说公共品可以通过私人品来解决的方面展开。比如,在农机市场化程度很高,市场化的机耕及机械收割均十分普遍的情况下,农机站就似乎不再有为农户提供机械化作业服务的必要。不过,即使如此,农机站作为农机服务的行政监管部分,其作用也似乎非市场可以替代。

有一种观点认为,农机站若只是起行政监管作用,似乎作用太小。的确如此。因为小农经营,乡镇任何一个站所在为农民提供专业化服务方面的作用都较小,但是,这些作用是存在的,且效益要远大于其花费,则这样的站所就有继续存在下去的理由。问题在于乡镇事业单位并非仅仅只是提供专业的服务,比如农机站就不只是可以起农机行政监管的作用,而且可以做其他事情,如协助乡镇包村,为乡镇的中心工作而工作,等等。乡镇行政与事业单位是一个整体,这个整体在与农村社会的更下层(村组)纽结在一起时,会强固有力。强固有力的农村基层组织体系是维系农村秩序,保持中国现代化的农村基础的有力工具。乡镇事业单位改革的市场化取向之所以说是错误的,是因为这一取向的改革没有考虑到农村专业化的公共服务存在着服务供给方与服务接受方的严重信息不对称,存在着短期服务与长远规划的不衔接,存在着公共服务供给市场本身的不完善和不完全。中国农村基层社会的一个特征就是公共事务本身的复杂性和市场化程度低,是市场力量边缘地带。

再来看村级组织。村级组织作为农村最基层的组织,具有三大功能,一是协助上级完成各项任务,二是组织村民达成集体行动,三是有效表达出农民对公共品需求的偏好。当前的村级组织是依托村两委的架构来运作的,村两委即村党支部和村委会。党支部是党在农村最基层的组织,要发挥先锋堡垒作用,村委会则依《村委会组织法的规定,实行民主决策、民主管理、民主选举和民主监督下的村民自治。村两委之间的关系是领导与被领导关系,但在实践中,不同地区的差异很大,造成这种差异的原因,既有乡村社会性质的差异,又有地方性制度安排的不同,比如有的地区推行村支书与村委会主任“一肩挑”的制度安排等。

从功能的角度看,村级组织协助完成自上而下任务的要求,既是作为规划的社会变迁的内生要求,又与中国农村地域庞大、情况复杂的实际有关。离开村级组织的协助,希望县乡两级直接与农民打交道,县乡两级既无法充分掌握农村的信息,从而不能对症下药,又不可能有如此之大的人财物力①,同时,县乡直接与农民打交道,效率也十分低下,因为村干部生活在村庄这个熟人社会中,不仅可以低成本地掌握村庄内部的各种信息,而且可以有效地将自己掌握的自上而下的信息有针对性地传递到村民那里⑥。我们认为,中国启动现代化以来,之所以在新中国前30年可以取得现代化事业的突破,是因为人民公社制度有效解决了杜赞奇发现的华北20世纪上半叶普遍存在的基层政权内卷化的弊病,乡村组织中,村级组织(生产大队和生产队)成为一个可以高效完成人民公社布置任务的基层组织。而之所以20世纪90年代以来重新出现基层政权的内卷化问题,是因为乡村利益共同体重新形成,村与乡之间的利益联结超过了之上的国家的需要和农民的需要。

离开村干部,国家很难直接与农民打交道的事务,举凡那些村庄内部不太规则、不很常规、细小琐碎、具有突发性、临时性、偶然性,要联系到一家一户具体实际的事务,县乡都不可能离开村干部来独立完成任务,或完成这些任务所费人财物力与其收益不成比例。这其中的一个核心是,村庄社会内部是熟人社会,国家必须通过一种力量进入到熟人社会内部,与熟人社会联结起来,国家才有能力在村庄内部针对性地推行自己的意志。这个将国家与村庄联结起来的组织力量正是村级组织,离开村级组织,国家力量难以介入到村庄社会,或介入进去不经济。这就会导致农村社会内部的离散力量和无序化,最终不只是影响国家任务的完成和国家意志的推行,而且会严重损耗村庄内部的一致行动能力。前不久在荆门农村调查,有人讲起当地农民用电网捕杀国家一级保护动物丹顶鹤已有多年。其中有一次所设电网将一个夜间捕鱼农民电死,但设电网者趁未被人发现而及早收了电网,然后制造捕鱼农民被淹死的假象。设电网的人至今未受到任何制裁,甚至未受到道德及良心的制裁。在农村调查,到处可以见到农民架设捕鸟的丝网,将几乎所有鸟雀一捕而光。诸如此类事情,在农村实在是多得难以计数,但离开村级组织这个国家介入农村熟人社会的强有力中介,国家在村庄中就成为了瞎子和聋子,就无法有效地行动,不能将国家意志有效地贯彻到农村基层社会中。捕杀丹顶鹤多年而未被采取任何措施来制止,是农村基层组织不力,从而导致国家珍稀动物濒于灭绝的又一新例。

农村社会的无序化与村级组织功能有密切关系的另外一个方面是如何达成集体行动。笔者在调查中问村干部,现在村里的工作忙不忙,他们回答说,应付上级的事情多,村里的事情则不多。但实际上,村干部说村里的事情不多,是将大量本来应该由村干部来组织实施的工作弃之不管,所以事情不多了。的确,当前国家取消农业税后,计划生育工作在大部分农村地区已经不再难做,村干部不再需要花费极大精力去完成自上而下的各项硬任务,从而出现了所谓软指标的硬任务化,即村干部大量时间用于填报各种表格等软性任务,而不是要具体完成诸如“收粮派款”等硬任务的境况[5]

但问题是,我们期待村干部完成什么工作,在我们的制度设计中,村干部能够完成什么工作,及村干部完成一些工作所可以得到的好处和因此产生的坏处的权衡。当村干部说村里没有什么事情要做时,他们是将那些大量可以做,做起来收益很大,农民也非常需要村干部做的事情排除在应该做的职责范围以外,他们认为这些事情与自己现在的职责无关,应交由市场或社会。而实际上,其中相当部分是市场能力所不及,或市场解决起来成本极高(如水利的市场供给),或社会本身无力解决(因为当前的农村社会内生秩序能力极弱)的事务。20077月汝南宋庄村,只要村干部稍微积极一点,及他们稍微掌握一些可以调用的治理资源(如义务工),他们就可以将村民组织起来,避免当时发生严重内涝:这些内涝给村庄造成的经济损失达数十万元,而防止损失的投入只需数万元。而这样的涝灾在调查村庄几乎年年发生。湖北荆门农村,大中型水利设施无法与一家一户农户对接,农户不得不靠打井来解决水稻的灌溉问题。打井灌溉不仅是成本高昂,而且不能抵御旱灾的风险。

最近几年,全国相当部分农村因为取消农业税和外出务工收入的增加,农民收入增加了,农民盖越来越好的楼房。而与花极大代价盖的豪华楼房不相称的是村庄内部的道路、环境的脏、乱、差。农村几乎所有公共设施都处于严重的损毁状态,说明了农村并非无事可做。但村干部认为这些事情与自己工作职责无关,他们既不愿为此而劳神费力,国家的制度安排中也没有为村干部提供他们可以劳神费力办好事的资源(比如取消“三提”,取消义务工,土地承包30年不变等,都实际上是取消了村干部手中的治理资源)。国家越是认为村干部不重要,其制度设置中越是不为村干部发生作用提供资源基础,村干部就越是消极怠工,而村干部的消极怠工和无所作为又进一步验证了国家认为村干部不重要的预设,从而形成了一个自我实现的应该取消村级组织乃至取消所有基层组织,至少是应该弱化基层组织的预言。这是一个恶性循环。这样一来,农村大量事务就难以处理,集体行动就不能达成,农民的切身利益就会持续

受到不应该受到的损失。

在有些农村地区,比如江西赣州农村推行村庄社区建设,其中的重点之一是整治村庄、规划村庄及建设村庄的公共空间。这些工作就使得农民将自己打工赚取的收入投入到适合整个村庄规划的具有长远安排的住房建设中,这样的个人住房建设就与村庄的整体规划,个人生活就与村庄的公共生活,构成了良性互动。而若没有强有力的村级组织来主持这些工作,赣州的村庄社区建设就没有可能性。

村干部强有力的工作是村民达成集体行动,村庄内部公共事务与村民个人利益相融而非相互冲突的基础条件。问题是村干部缺少展开强有力工作的资源条件,由于取消农业税后,村干部不再能从村庄提取资源,从而使村级治理的治理资源严重不足。那么,国家自上而下转移进入农村的大量财政补贴,能否作为村级组织发挥作用的治理资源呢?在当前财政转移支付制度的安排中,国家采取了两个我们认为都是存在一定问题的制度安排:一是直接补贴到农户的直补政策,学界不乏叫好声;二是以条条为主的财政专项转移支付。但这两个主要的财政转移支付制度都不能增加村级组织可用的治理资源,从而不能成为村级组织积极行动起来克服村庄内部公共品供给不足困境的有效手段。这是当前国家财政转移支付制度成问题的方面,即当前的国家财政转移支付制度忽视了自下而上农民对公共品需求偏好的表达。这就涉及村级组织的第三个功能:表达需求偏好的功能。

如何让一家一户的农民表达出其对公共品需求的偏好,并不是一件容易的事情,因为不同地区农村对公共品的需求差异相当地巨大。好在村民自治制度尤其是村民代表会议制度,能够有效地表达出村庄大多数人对公共品需求的偏好。具体地说,如果村级组织掌握有一笔国家分配下来用于公共品建设的资源,并且规定只有通过村民代表会议仔细讨论,并由大多数人表决同意才可以合法使用这块资源于公共品建设,则村民代表会议就会有效地使用好这笔自上而下分到村(而不是到户)的资源。这种民主,我们称之为“分配型民主”[6],我们曾于2002-2004年在湖北荆门五村进行农村公共品供给实验研究,积累有此方面的实践经验,也证明是有效的办法。

正是因为村级组织掌握有资源,村民自治才有了物质基础,村民才有积极性参加村委会选举,才会积极讨论如何使用村级组织掌握的公共资源,村庄才会有凝聚力,村级民主才有前提。村民自治搞好了,村民能够强有力地表达出其对公共品需求的偏好,则国家自上而下的转移支付也才可以真正用在最有益的用处,也才可以最大限度地发挥作用。

村级组织表达公共品需求偏好的能力,不仅对于国家分配到村级资源的有效使用有帮忙,而且可以更加合理地使用经过村级组织分配给村民的资源。2007年开始大幅度增加投入的农村低保制度,在有些地区的农村,比如湖北英山、建始县实施效果极佳,这些农村的低保制度在村级大体经过了四道程序:一是由各村民组推荐低保候选户,二是经由村民代表会议反复讨论投票决定,三是公榜,四是接受质询。经过这四道程序评出来的低保户,大体不会有什么差错,村干部也无法滥用权力。但在另外一些农村,比如河南扶沟县和湖北荆门市,低保制度不透明。扶沟的低保被作为乡村干部的治理资源来使用,荆门的低保指标则被喜欢上访的恶人所占用。比如荆门某村,一位喜欢上访,并敢与村干部“讲狠”、耍无赖的农户,竟一家要了一个“五保”(不够条件)、两个“低保”(不够条件),上级发来救济全村贫困户的11袋大米,他要一家搬回3(不够条件),村干部奈何不得,因为村干部若不同意,他就上门骂村干部,且会到镇、县上访,上级也不耐烦,就息事宁人。结果越是如此,这样的赖皮户就越多,资源分配就越是不公平。如果充分发挥村民代表会议的作用、实行村民自治及村务公开,就可以有效防止这样的赖皮户。当前中国农村,越是要无为而治,越是会陷入无法治理的困境。显然,村级组织在当前农村治理中,应该而且可以发挥十分关键重要的作用,是农村社会有序化的关键力量。

我们再来看一看农村基层的党员、极积分子、村民代表作为基层组织的第三层的状况及其可以发挥的作用。在农村调查,常听农民感叹说,现在农村干部不像干部,党员不像党员。我们可以理解,在农民负担比较高的情况下,干群关系紧张,农民对干部的期待与干部实际作为之间有巨大落差。在过去的年代,农民党员都是以很高的标准吸收入党的,党员要发挥模范带头作用,要吃苦在前,享受在后。即使到了20世纪90年代,各地开展农村党员“双带”活动,一是党员的带头致富,二是党员带领群众致富的活动,也是将党员置于一个相当特殊的位置。湖北英山县于2006年在全县开展无职党员设岗的活动,试图通过调动党员积极性,发挥党员的作用来提高乡村治理能力。全国几乎所有农村,村组经常性的决策咨询机构就是村党员会,或村党员、村民代表和村组干部组成的联席会议,联席会议往往成为村中实际上具有最高法律和习惯效力的决策咨询机构。党员不是干部,但农民一般将党员作为发挥先锋模范作用的带头人来看待,也就是作为干部来期待。因此,村民对党员的最低评价是“党员混同于一般群众”。在人民公社时期,甚至分田到户以后,党员作为村民身边的模范,作为农村各项工作的带头人,在农村基层治理中都发挥了相当重要的作用,成为农村基层组织建设的重要组成部分。

将农民区分成为党员和一般群众,然后让一般群众中的积极分子成为撬动农村社会的内生力量,从而为中国农村注入了内生的动力机制。党员这个中国传统农村所没有的新生事物,是中国革命和建设中获得成功的重要力量,党员获得的是荣誉与声望,贡献的是在中国现代化所起的带头作用。党员不能混同于一般群众,是因为党员应该而且可以在乡村治理中发挥积极作用。当前中国农村以党员为中心开展的诸如“双带”一类基层组织建设活动众多,也积累了大量成功经验。但如何站在乡村基层组织性质与能力的高度来研究与总结,是目前农村研究和党建研究所共同面临的任务。

村民代表在过去的年代就有,实行村民自治以后,国家更是通过法律明确规定,村一级必须选举产生村民代表组成村民代表会议,村庄重大事务的决策必须经过村民代表会议。村民代表由村民选举产生,三年一任。村民代表会议制度可以让村民有效表达意见,形成偏好表达机制及具有偏好表达能力。村民代表讨论村务,大多数时候是协商一致来达成共识,从而可以提高村级资源动员能力,这就是民主制度在筹措资源上可以发挥作用的秘密。而在讨论资源分配问题时,村民代表可以通过少数服从多数的表决机制,有效合法地将资源分配下去,强化乡村治理能力。目前正在全国推广的河南邓州市首创的村级“四议两公开”工作法,进一步将民主决策制度化和程序化了。

村民代表是村民选举产生的,不仅代表村民的利益,而且有广泛接触村民的机会。

正如前述湖北建始县擦擦坡村支书所说,只要他在村民代表会议上可以讲清楚中央政策,村民代表就可以在日常的生活中向村民讲清楚。村民代表是村民中的优秀分子和有一定威信的人(不然不会被选为代表),他们有的是时间与村民进行日常互动,从而有的是时间将他们理解的中央政策向农民传达清楚。而只有可以一直深入到农民日常生活中间的村民代表、村民组长、村中党员,国家才有强大的渗透、影响、控制及改造农村社会的能力,才能将自上而下的惠民政策实施到底。诸如合作医疗、低保、社会救济、公共品供给、新技术推广等,才可以最快而有效地实施下去。

村庄中还有积极分子,也是农村基层组织力量网络的一个部分。2007年底在英山农村调查,村干部说,农村出义务工及做公益事业最积极的人,往往是打单身的男子(光棍)。这听起来有些奇怪,细想却有道理,因为这些光棍年老后,就会面对无人养老的实际问题,中国建国以来实行的五保制度使“鳏寡孤独”有所养,虽然这些年轻的光棍在年轻时一人吃饱全家不愁,老年之后却可能因为无子女而生活艰难。五保制度使这些光棍老年也可以找到集体这个靠山,他们因此对集体的依赖最重,与集体的利益最密切,对集体的感情最深,从而形成了农村基层组织可以依靠的一种力量。

安徽徽州农村也有大量积极分子,这些积极分子是从城市退休回到村庄生活的老年人,他们在城里拿有工资,在村庄居住,事情很少,闲暇很多。这些人有时间又有关系网络,他们因此组织起来参与村庄公共事务。我们调查的绩溪县-坦村,一些退休老人自发成立“-坦村公益事业管理委员会”,并刻了“公章”,为村庄公共事业做了大量事情。

在江西宗族调查,发现村庄很多公共事业是由村民自发组织建设的,村干部并不介入,而这些自发组织起来的村民积极分子中往往活跃着一些小姓、外来户以及上门女婿的身影。之所以在江西宗族村庄中,这些相对边缘的人士会成为村庄公共事业的积极分子,是因为这些人士期待通过自己的努力来获取村庄的更多承认。

此外,农村有众多老干部、老党员、老教师等组成的“三老”群体,有子女在外工作因此自己不用劳动并因此在村庄具有很高威望的老年人,有子女在外赚了大钱而父母在农村颐养天年的老年人,这些人都是既有时间又有能力,还有投身村庄公共事务积极性的希望“老有所为”群体,是村庄积极分子的一部分。

以上由党员、村民代表和村庄积极分子构成的群体,都是农村基层组织建设中可以发挥作用的力量。

这样,我们就得到一幅关于农村基层组织结构的立体形象,这个基层组织的目标是在中国现代化进程中发挥积极改造农村,从而助力中国现代化。这个基层组织面对的任务,从特殊的方面来看,是在不断地变化的,比如在人民公社时期重在提取,而在当前农村则重在平稳地改变、改造,比如要应对农民因为价值变迁所产生的巨大变动。特殊方面的功能有一个由硬到软的过程,而从一般性的方面来看,中国现代化不断地向农村提出要求,不断地改变农村及改造农村,农村要不断地适应中国现代化的要求,则是不变的。这一点事实上是很好理解的,因为中国后发外生型现代化,要彻底地从政治、社会、经济、文化等各个方面改造农村。中国九亿农民的现实,决定了任何一个方面的改造都是一项无比艰巨复杂的事业,是要精心应对,不确定性很多的事业。这个时候,保持一个强有力的基层组织体系,我们就有了可能应对各种事项的能力与手段,就可能有更大的实现中国现代化的把握。一个内部结构严整、分工细密、合作良好、效率很高同时又富于机变的农村基层组织体系,才是我们理想中的农村基层组织结构。

中国农村基层组织的结构是一个复杂的体系,这个体系要能有效应对现代化要求、造成、带来的各种变迁,就必须适应农村本身的要求,不能只是按自上而下的要求,而且要适合自下而上的实际来安排制度。这个过程中,重要的不是不断地改变农村基层组织的形式,而是要适应自上而下任务的变化和自下而上农村基层性质的变化,赋予农村基层组织以新的内容。不变形式是保守的疗法,是与中国规划的现代化变迁相适应的,变内容则是与不同时期的具体任务要求和基层社会性质的变动有关的。较少的形式变动和灵活的内容变动,旧瓶装新酒,是一种改良主义的方案,较少产生社会的阵痛与震动。我们认为这是唯一好的农村基层组织体制改革进路。

  六、农村基层组织的性质问题

温铁军很早就指出,小农经济基础不能支撑起现代的上层建筑,20世纪90年代出现严峻的“三农”问题的一个原因是农村基层组织越来越专业化和科层化,越来越不能适应中国农村的经济基础[7]。小农经济无法养活大量的以专业化分工为基础的科层组织。分田到户以后,乡村组织的正规化和规模的不断扩大,大量地消耗掉了从农民那里提取来的宝贵资源,从而使农村陷入———农村基层组织不断扩张,要向农民那里收取更多税费以养活基层组织;农民负担重,就更加不愿交纳税费;基层组织为了收税费,就要进一步扩张———的恶性循环。从这个角度来理解温铁军的意思,我们就可以看到作为农村税费改革配套措施的乡村体制改革的减人减负的逻辑。具体地说,在取消农业税后,中央和地方政府试图通过在乡村两级精简机构,减少人员,来降低乡村两级的行政性财政支出,从而缓解取消农业税后乡村两级出现的财政危机。学界甚至有“税费改革倒逼乡村体制改革”的说法,意思是中央不再允许乡村两级向农民收取任何费用,同时严格规定自上而下的财政转移支付资金的用途,从而使乡村两级不得不裁减人员,合并机构。这也是为什么近年来全国各地农村有很高的进行以降低财政支出为目标的乡村体制改革积极性的原因。与此相关的议论认为,取消农业税后,乡村组织不再需要向农民收取税费,因此也无存在的必要,至少需要大规模精简机构,裁减人员。还有人认为,国家过去对农村的事务管得太多,而应该退出乡村,乡村社会应该通过培育民间力量来获得内生秩序,即所谓“官退民进”。有人认为,中国“三农”问题的核心是官民比例太高,并且举例说明传统中国是数百人养一个官,而现今农村是二十八个农民养一个官,等等。

如果从“养活”的角度来理解温铁军的意思,则温铁军的观点至少是片面的,因为中国进入21世纪,已经完成工业化,具有强大的工商业能力,农业所占国民生产总值的比重略过10%,养活乡村基层组织的财力并不一定非得由小农来支撑,而是可以由国家自上而下的财政转移支付来支撑的。从公共财政及从公共服务公平的角度来看,过去直至当前的中国农村,农民人均享受到的公共财政好处远不如城市人口所享受到的好处。如果说乡村基层组织本身也是一项公共品,则农民无疑也应该享受到由国家提供的强有力的乡村基层组织的服务。问题是国家有无财力来养活一个强有力的基层组织体系。当前中国经济的发展状况表明,国家已经有了足够的财政能力来支撑起一个强有力的农村基层组织体系。从“减支”角度及从“养活”角度来讨论农村基层组织,来支配乡村体制改革的思路,显然是与当前中国所处的经济结构及发展状况不相适合的。

另外需做说明的是,所谓二十八个农民养活一个官员,以及七八顶大盖帽压倒一顶破草帽的说法,均是值得推敲的。现代社会的一个重要特点是大量民间事务进入到国家管理的范畴内。比如义务教育,在传统时代国家是不用为教育付费的,而现代社会义务教育被普遍认为是国家的责任。在农民负担最高的2000年前后,乡镇一级财政收入的一半以上用于发放教师工资,这些教师也被当作了农民养的“官”,但显然这样的“官”是无法精简的。大盖帽与破草帽之间的关系包括管理和服务两个层面的关系,大盖帽是现代社会复杂化的必然要求。中国的特点是,一方面仍然存在小农经济的基础,另一方面社会整体已经进入到现代社会,进入高度复杂且风险颇大的社会,离开了大盖帽的管理,社会内生秩序又不足,农村社会就可能陷入无序状况。举例说,我们在农村调查,发现农民在采茶季节用剧毒农药喷洒杀虫,农民用高残留农药来防治稻田的病虫害,都是今日中国农村普遍存在的食品安全问题。若没有大盖帽在源头的管理,中国的食品安全可能永无头绪。

我们还可以从另一个角度来理解温铁军的意思。温铁军强调的重点并非是“养活”,而且是乡村体制与农村小农经济基础的适应状况。即是说,我们必须依据农村的实际来安排乡村体制,我们要有一个适合农村需要的乡村组织制度安排。一个不适合乡村实际的乡村体制,不仅可能效率低下,而且可能制约乡村的发展,破坏乡村的秩序。也就是说,我们需要有一个与农村实际情况相适宜的农村基层组织制度及体系。农村基层组织制度改革的核心并不在于精简机构,减少人员,而在于建设一个与中国农村实际需要(这又与国家在当时阶段的任务有关系)相适宜的制度与体系。

从前述讨论中我们看到,在整个中国现代化进程中,强有力的农村基层组织是保证中国现代化立于不败之地的重要基石,现在及未来数十年也是如此。但在不同时期,农村基层组织的设置又有差异,其性质则既有连续性,又有重要的不同。

作为国家与庞大农村社会打交道的最基层单位,乡村组织必须有效地面对千家万户小农。苏力论证说,农村熟人社会与现代制度之间天然存在着紧张关系,因为现代制度是以现代商业社会为基础来设置和安排的[4]。如果严格按照科层体制,按专业化分工的要求来与小农打交道,就会出现低效率的问题。因此,在过去的农村基层工作中,总结出诸如“下去一笼统、上来再分工”,“上面千条线,下面一根针”及更具体的如包村驻点、集中突击等工作方式方法。农村社会是不规整的,小农经济是低收入的,熟人社会是有不同于商业社会的内生逻辑的,虽然整个中国农村社会正处在变迁中,但在可见的将来,我们都无法得到一个被规整好了的高度发达的现代乡村社会的基础。因此,农村基层组织的性质必须从农村社会不规整这个基础来赋予内涵来给予理解。

当然,我们还必须从农村基层组织在目前阶段所要担负的责任、任务的角度来设置制度及理解其性质。当前农村基层组织的主要任务一是有效管理农村社会,二是为农村社会提出基础性的公共服务。在农村内生秩序能力越来越不足,从而出现了持续离散化趋势的情况下,国家通过农村基层组织力量介入到乡村社会的秩序生产之中就显得尤为重要。

从管理的角度来看,农村基层组织这根“针”具有明显的综合性、季节性、突击性、灵活性、权宜性、人情性、软硬兼施性、手段性的特点,这些特点均与严格的科层化和专业化有很大不同。可以进一步归结为其农村基层组织性质的“乡土性”特征。越是往下,就越是具有明显的乡土性。比如,村干部一般是不会坐班办公室的,是不完全脱产的,村民有事就直接找到村干部家里要求村干部处理的。村民完全可能在半夜三更因为夫妻吵架或父母急病而找到村干部家中寻求帮助,村干部也一般不会对半夜求助回绝说等到了上班时间再来找。乡镇相对村组来说,科层化程度就高些,但乡镇工作中的软硬兼施,中心工作突击,乡镇主要领导节日通常都不休息等特点,就与县级以上科层机构按作息时间办公有极大的不同。从公共服务的角度来看,农村的公共服务需要极其复杂,且往往难以精确计量,农村公共服务中存在严重的信息不对称。不仅如此,农村公共服务主体的培育是需要长期投入的专业化程度较高的群体,农村公共服务是市场不能提供、市场提供不经济的服务。当前在湖北省推行“以钱养事”的农村公共服务市场化方向的改革,是方向性的错误,这种改革误植了乡村社会与发达的城市社

会的语境。

  七、小结

我们认为,在中国现代化建设的整个进程中,在存在九亿农民的情况下,农村总会有着众多具体的问题需要应对,虽然不同时期农村需要应对的具体问题会有差异,但任何一个时期都有众多要应对的重大问题则是必然。因此,保持一个具有强大基础能力的农村基层组织体系,对于中国现代化的顺利进行是极端重要的。因为不同时期国家任务的差异,乡村社会性质的差异,农村基层组织要发挥的具体功能会有所差异,但保持农村基层组织强大的基础能力则是任何时期的要求。农村基层组织强大的基础能力来自其与国家任务和乡村社会性质之间的契合性。离开了具体的国家任务和特定的乡村社会性质,抽象谈论农村基层组织的基础能力是没有意义的。只有适宜于特定乡村社会性质的农村基层组织才能有效地完成具体的国家任务,才能在中国现代化进程中保持农村社会的有序,从而减轻现代化可能带来的社会震荡。今天中国农村基层组织改革的关键不是要精简机构,减少人员,而是要适应当前农村出现的特殊情况,来建构一个在具体国家任务指导下的适宜农村社会性质与状况的具有强大基础能力的农村基层组织体系。

当前正在全国农村开展的乡村体制改革,其政策目标似乎不在强化农村基层组织的基础能力,并以此来塑造农村基层组织,而是要取消农村基层组织的作用。诸如撤乡并镇、合村并组、精简机构、减少人员、取消村民小组长等改革,都主要是在形式上变动,这种变动不懂得当前中国农村基层组织所面对的乡村社会的性质,也不理解国家对农村社会的基础要求,这样的改革就成了地地道道的“头痛医头、脚痛医脚”的折腾。

当前进行的乡村体制改革,正确的方向只能是在正确理解农村基层组织所面对的国家任务和特定乡村社会性质的基础上,即正确理解农村基层组织性质的基础上展开,这种展开的核心不是进行形式上的改革,而是将旧形式赋予新内容。在当前已有的农村基层组织体系中,在不根本改变农村基层组织架构的情况下,开启乡村体制改革的保守主义方案,是当前正在进行的乡村体制改革设计者及实施者所急需的大智慧。

 

 

注释:

①详细研究可参见吕德文:《治理“钉子户”》,华中科技大学2009年博士生论文。

②有人以为只要国家不管农村,农村就可以内生出秩序。有人说“农民最聪明”,他们懂得如何自发地应对生产生活中的秩序。这种认识和说法以为当前的农村社会仍然处在传统时代,忽视了当前农村社会早已开放,人财物正在流出,农村内生秩序几乎没有可能的现实。

③详细的讨论可以参见曹锦清等:《当代浙北乡村的社会文化变迁》,上海远东出版社2001年版。

④参见贺雪峰:《试论二十世纪中国乡村治理的逻辑》,《中国乡村研究》第五辑,福建教育出版社2007年版。

⑤陈柏峰:《混混与乡土逻辑的变迁》,华中科技大学2008年博士生论文。

⑥参见苏力:《送法下乡》中关于村干部一章的讨论,中国

政法大学出版社2004年版。

参考文献:

[1]杜赞奇.文化、权力与国家[M].南京:江苏人民出版社,1994.

[2]罗兴佐.治水:国家介入与农民合作[M].武汉:湖北人民出版社,2006.

[3]贺雪峰.论乡村秩序的均衡[J].云南社会科学,1998,(3).

[4]苏力.送法下乡[M].北京:中国政法大学出版社,2004.

[5]申端锋.软指标的硬指标化[J].甘肃社会科学,2007,(2).

[6]贺雪峰,何包钢.民主化村级治理的两种类型[J].中国农村观察,2002,(6).

[7]温铁军.解构现代化[M].广州:广东人民出版社,2004.[责任编辑:王 篆]

 
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