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  郑杭生 从社会学视角解读“大民政”的本质和重大意义  
  作者:郑杭生    发布时间:2012-04-13   信息来源:社会学视野网  
 

民生为重造福于民的体制创新探索

——从社会学视角解读“大民政”的本质和重大意义

              郑杭生

 

 本文发表于《新视野》2011年第6

 

        摘要:“大民政”的本质在于,它集中体现了“民生为重、造福于民”的理念。“大民政”的重大意义在于,它是大力推进现阶段中国特色现代民政的艰辛探索,促进社会资源的合理配置; 是社会管理从原有体制转向新型体制的不懈努力,力图做到“标本兼治”、“刚柔相济”、社会服务与社会管理相结合、社区管理与社会管理相结合、政府主导与多方参与相结合、科学精神与人文关怀相结合; 是社会成员从无感增长转向有感发展的必由之路; 是夯实世界城市建设基础的北京经验的生动体现; 是促进建构国家—社会新型关系,实现国家—社会有效联动、良好合作的有力抓手。

 

关键词:大民政;社会管理;和谐社会;体制创新

 

 

近年来,“大民政的理念为中央有关领导高度重视,得到了各级党委政府的大力支持和切实贯彻,得到了受惠群众和老百姓的衷心拥护,也受到了来自社会科学界的众多好评。人们越来越认识到,“大民政的理念就是体现民生为重、造福于民这一本质的理念,“大民政的实践就是贯彻民生为重、造福于民的体制创新探索。大民政的重大意义越来越得到显现。

一、现阶段中国特色现代民政的艰辛探索

大民政”是一种现代民政,代表了我国从传统社会向现代社会转型这一历史时期的民政事业发展方向。同时也表明,现代民政的建设是一个过程,需要像北京市那样进行艰辛的探索。

第一,从过程来看,“大民政”是对推进现代民政的艰辛探索。

中国的民政工作正在经历从初级民政向现代民政的转变过程。在这个过程中,要不断探索现代民政的内涵和实现形式,增加和优化现代民政的含量和要素。民政工作从传统走向现代,是通过“现代的成长和传统的被发明”来实现的。这就是不断减少传统性、初级性,增加现代性、高级性。传统的被发明,一般是通过“重构”( 对传统进行某种改造) 和“新构”(对传统进行重新建构) 来实现的。“大民政”既建立于传统民政取得的既有成绩的基础上,又超越传统民政,不断探索和推进现代民政,从而成为北京推进国际城市、世界城市建设的促进因素。“大民政”能够从传统出发,又超越传统民政,正是由于通过经济社会统筹、城乡一体统筹、服务对象扩大、过去现在和未来兼顾、制度服务和价值创新兼顾这五个方面的“大”,对原有的初级民政进行了艰辛的重构和新构。这样才使得北京市的民政工作在理念思路上、在总体布局上、在体制机制上、在支撑条件上、在水平规模上、在与其他政府部门的关系上,跳出传统民政的种种局限,并使“大民政”本身成为一种现阶段中国特色的现代民政。

第二,从本质来看,“大民政”是对合理配置社会资源的艰辛探索

现代民政最基本的问题是合理配置同民生相关的社会资源和社会机会。初级民政在资源配置上,合理性是初步的;现代民政的资源配置合理性则提升到一个新的高度。在“大民政”格局的实践中,我们观察到了这种合理性不断提高和增长。这突出地表现在“大民政”推进原有补缺型福利模式向适度普惠型转变。

原有补缺型福利模式,是非常典型的初级民政,是传统的“小福利”制度,它强调的是社会补救功能:在对象上仅限于特殊困难群体;在内容上仅限于满足基本生活;在供给主体上仅限于政府;在供给方式上,将社会福利与社会救助和社会保险并列,排除了后两者的福利属性。这种局限性导致大多数社会成员不在享受社会福利之列。

与此不同,适度普惠型社会福利是由政府和社会基于本国的经济和社会状况,向全体国民提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。适度普惠型福利模式是现阶段推进我国社会福利事业发展的必然选择。从非普惠的补缺型的福利模式,到适度普惠型的福利模式的转变,也是民政领域现代性、合理性、公平性的不断增加、增强的过程。在适度普惠型社会福利制度的建构方面,北京市进行了大量社会政策的探索和制度创新,使城乡居民,特别是其中的弱势群体受益。例如,目前北京市已有55.9 万城乡65 岁以上无保障老年居民,每人每月享受200 元福利养老金;有218 万60 岁以上城乡老人享受文化娱乐、卫生服务、法律援助、居家养老福利服务等11 项优待,其中,160 万65 岁以上老人免费乘公交、游公园;有272.5 万农村居民参加了新型农村合作医疗,参合率达92.9% ;有22.7 万人享受城市和农村最低生活保障,低保标准进一步提高。当然,地区发展不平衡是中国社会的主要特点之一,各地的差别很大,但都要从自己的条件出发,探索适合自己情况的现代民政的实现形式。

总之,民政工作要立足社会主义初级阶段这个最大的实际,立足于中国社会还处在从传统型社会向现代型社会的转型过程中这个最基本的社情,来谋划改革和发展,确定目标和思路,兼顾需要和可能,从而找到推进民政事业发展出路。“大民政”的理念和实践表明:理念决定思路,思路决定出路。

二、从原有社会管理体制转向新型体制的不懈努力

从社会管理的角度看,“大民政”也是对原有社会管理体制转向新型社会管理体制的一种不懈探索。这种探索符合“不断提高社会管理科学化水平” 的要求。“大民政”在社会管理体制转型上,着力于“六个结合”,分别是:

第一,治标管理与治本管理相结合

突出源头治理,强调治本管理,把治标管理与治本管理有机结合起来,是两年多来“大民政”实际上贯穿始终的红线。所谓治本管理,就是从源头抓起的管理,主要包括三个要点:以改善民生为重点、注重制度安排的公平正义、让发展成果惠及全体人民。努力实现这三条,才能从源头上预防、化解和减少社会矛盾。很显然,这样的治本管理,包含着一种“大管理”的视野,有利于我们跳出过去对社会管理的狭隘眼界。

“大民政”作为一种相对于传统民政工作、单个社会建设部门解决民生而言的格局,作为一种体现“民生为重、造福于民”本质的理念和实践,贯穿和体现的正是上述三个要点。第一,大民政的核心内容就是“大民生”。它关注的群体从既有的低收入者,扩大到边缘人群和流动人口中的贫困者,同时在优先解决特殊群体、困难群体、优抚群体的民生问题的基础上,给予低保边缘人员及全体市民更多的关注;第二,“大民政”的实质便是更加公平正义的适度普惠型社会福利制度的创建、发展与完善,努力建立起水平较高的民生保障体系,实现公共服务均等化,提高全民社会福祉水平。第三,将社区服务、就业、子女入学等基本公共服务从本市户籍人口拓展到流动人口,使他们也共享首都发展成果。在这个意义上,“大民政”也是一种标本兼治并把治本管理放在更重要位置的社会管理。

第二,刚性管理与柔性管理相结合

社会管理作为一种服务、协调、组织、监控的过程和活动,本来就应该是刚性管理与柔性管理相结合的。其中除了监控以刚性管理为主外,服务、协调、组织都是以柔性为主的。标本兼治的社会管理,则更应该在实行方式上体现刚性管理与柔性管理的有机结合。治本的管理本身就是以柔性管理为主的。柔性管理主要包括三方面的内容:加大财政投入、德治法治并重、突出社会服务(第三点将在下一要点详述)。

柔性管理的一个基础方面是加大对民生的财政投入。近年北京市“大民政”出台的200多项惠民政策,都需要投入。例如,就北京市65岁以上城乡居民享受公交免费、公园免费、博物馆免费这一项就要支出80多亿。其他,城乡居民死亡,一律每人补助5000元。

“大民政”实际上是一种大管理,是一种治本维稳的社会管理,同时也是一种柔性的社会管理。加大民生投入是对社会管理从“以刚性管理为主”向柔性管理为主推进的一种强有力的支撑。

柔性管理的一个深层方面就是像胡锦涛总书记指出的,进一步加强和完善思想道德建设,持之以恒加强社会主义精神文明建设,加强社会主义核心价值体系建设,增强全社会的法制意识,深入开展精神文明创建活动,增强社会诚信。这就是社会管理在重视法律等硬规范时,不能忽视软规范——道德、价值的作用。[1]今后,软规范的作用会越来越重要。在调研中,我们也体会到“大民政”对精神文明的重视。对中国传统中的孝文化的弘扬,表扬万名“孝星”就是其中突出的实践。当然,德治法治并重,仍有很大的推进余地。

第三,社会服务与社会管理相结合

标本兼治的社会管理战略,也使我们认识到过去社会管理与社会服务结合不够,把服务寓于管理之中、把管理寓于服务之中太少。实际上,社会管理,既是治理更是服务。“大民政”在将社会服务和社会管理结合上,有这样几个特点:一是大力推进专业化、规范化社会服务机构的发展,完成社区服务站设施标准化建设。这样,让社区服务站专事政府的公共服务,把社区从行政事务中解脱出来,专事社区管理和社区服务,把政府依法行政和社区依法自治真正结合起来。二是社会服务内容贴近社区居民需求。如:近年来,为使老年社会福利由补缺型向适度普惠型转变,北京市“大民政”积极营造尊老、敬老、爱老、助老、孝老的氛围,坚持“政府主导、部门协作、社会参与、个人自愿”的原则,以政府购买服务的方式为主,创新了一系列养老政策和办法,让京城的老年人陆续品尝到了“出行更省钱,就医更方便,身心更健康,生活更幸福”的滋味。三是服务方式立足于方便快捷,城区基本形成社区居民步行不超过15分钟就可以解决日常生活需求的“一刻钟社区服务圈”。“大民政”通过对社会服务和管理的结合的创造性探索,增强了社区归属感、社会认同感。

第四,社区管理与社会管理相结合

“大民政”的推动下,北京市各个区县,根据自己的情况,进行了社区治理创新。例如,东城区进一步完善了“一委三会一站,多元参与共建”的社区管理模式,这里,“一委”是指社区党委,“三会”是指社区居委会、社区居民会议和社区代表会议、“一站”是指社区服务站。它们还把社区工作理念和专业社会工作方法引入社区,吸引社区成员参与社区社会事务管理,形成以社区组织为载体、以协商讨论为途径、以居民自我管理为依托的社区参与式治理格局。社区管理对社会管理的作用主要体现在三个方面。一是社区管理是社会管理的基础。二是社区管理又是社会管理的抓手和切入点。三是基层社区管理的实践创新,为“大民政”的社会管理的制度设计提供富有生命力的经验素材。这是“大民政”的生命力来源之一。反过来,“大民政”总结众多社区管理和服务体制创新而提炼的较高端社会管理设计,又指导、推进基层社区的进一步实践。这本身就体现了在北京市范围内社区管理与社会管理相结合。这种较大范围社会管理设计与基层的制度创新实践相互促进,对“大民政”的社会管理推进、对基层社区管理进步,都是非常重要的。

第五,政府主导与多方参与相结合

“大民政”也在这方面的探索做出了自己的努力。这就是形成政府、企业和社会机构加强社会建设的合力,推动首都社会福利制度向更高层次发展。政府组织、企业组织和社会组织需要分工合作,各司其职,才能形成社会建设的合力,形成政府主导与多方参与相结合的结构,从而使“党委领导,政府负责,社会协同,公众参与”的管理格局,更加具体化,进一步得到落实。

其一,在“大民政”的管理和服务实践中,特别是在建立适度普惠型社会福利制度的过程中,要重视发挥政府尤其是民政部门的主导作用。政府具有多重身份,它既是政策倡导者和福利观念形成的引导者,也是制度建设者和政策的制定者,同时也是社会福利资源提供的主要承担者,此外政府有能力动员社会各方力量促进适度普惠型社会保障制度的持续发展。我认为,这是对政府管理职能的正确定位。

其次,在“大民政”的管理和服务实践中,特别是在建立适度普惠型社会福利制度的过程中,积极发挥社会组织的作用是必须的。在社会力量中,社会服务机构具有相当重要的地位。社会服务机构是向有需要、处于困境中的人士提供专业服务的机构。因此要大力推动社会服务机构通过筹集社会资源开展社会服务,这与建设世界城市的理念也是相一致的。

其三,依靠“大民政”工作机制充分挖掘、引导和支持企业履行社会责任,通过政策引导企业承担更多的社会责任,尤其是福利责任,使企业在承担起对其成员应尽的福利责任的基础上,能够在社会公益、社会慈善方面有更多作为,对适度普惠型社会福利建设给予有力支持,充分调动社会资源,同样是重要的。

第六,科学精神与人文关怀相结合

社会管理可以说既是科学,又是艺术。作为科学,社会管理要有科学态度,探索客观规律,作为为艺术,又要有人文关怀,强调以人为本。在实践中,“依法行政,有情操作”这八个字,很能反映这样的结合。“大民政”的科学精神主要表现在制定惠民政策、构建治理体系时,切合实际,把握分寸。合理地掌握“度”,是科学精神在实践中的主要体现。大民政的人文关怀主要表现在对关注弱势群体、维护社会弱者正当权益的立场、观点和方法上。我们在调研中,处处感受到大民政对老者、弱者、残者的关爱、为他们创造更好的生活环境。

可见,大民政在调查研究的基础上,努力做到“标本兼治”、“刚柔相济”、社会服务与社会管理相结合、社区管理与社会管理相结合、政府主导与多方参与相结合、科学精神与人文关怀相结合,并把他们贯彻到社会政策中,落实到社会管理的机制体制中。这些都是符合不断提高社会管理科学化水平的要求的。

三、从社会成员无感增长转向有感发展的必由之路

我国经济连续多少年强劲增长,这是世界公认、国内共识的。但是,这种增长与很多老百姓切身利益的关系不是那么直接和明显,没有形成经济增长成果共享的氛围和现实。这样必然会影响居民安居乐业,造成生活幸福感不强,似乎经济增长与己无关。这就是所谓的社会成员的“无感增长”。“大民政”,特别是适度普惠的福利制度的构建,就是要让全民享受经济成长结果,增加民众的幸福感,特别是让社会弱势群体老者、弱者、残者等能够这样。这样就促使老百姓从与自己关系不大的“无感增长”到与自己直接相关的“有感发展”。在这个意义上,“大民政”是促进这种转变的有效途径和必由之路。

确实,我们的劳动报酬只占GDP37.2%,还不到40%,这与发达国家在60%以上,差距太大了,与我们自己1985 年比,也下降差不多20%。这种情况已经引起党和国家的高度重视,在我国“十二五”规划的主要指标当中,明确了经济增长速度是年均7%,城乡居民收入增长速度要在7%以上。把GDP的增长与居民收入增长明确挂起钩来,使居民收入增长与GDP保持一致,意义非常深远。它雄辩地表明,中国正在大踏步走向以民生为重、为百姓造福的社会,也从一个最重要的方面显示,中国社会管理的科学化水平的稳步提高:改善民生确实正在一步一步转化为有可操作性的社会管理体制和机制,落实为有可行性的社会政策。“大民政”,特别是适度普惠的福利制度的构建,拉近百姓与增长发展的距离,促进“有感发展”避免“无感增长”,是符合全国这种趋势的。

四、夯实世界城市建设基础的北京经验的生动体现

目前北京市的工作是以世界城市为努力目标,建设现代国际城市。国际城市和世界城市的建设需要现代民政的支撑,在当前,就需要作为现阶段中国特色现代民政的“大民政”的支撑。这是因为,国际城市和世界城市,除了环境、基础设施等等硬件条件外,一个基本条件是各类市民、居民能够安居乐业。这就要求民政工作跳出原有初级民政的范围和框框,拓展工作领域,全面履行好建设、管理和服务社会的职能,统筹民政与卫生、社会保障等的发展,加强社会政策衔接。特别是要调动、整合社会服务力量参与民生和社会建设。通过这样的扩展,建立起与经济发展相适应、相协调的社会建设发展新格局,也通过这样的扩展,使“大民政”增加越来越多的现代民政的含量,并使它们越来越优化。

同时民政工作还要转变民政工作原有的定位,在优先解决特殊群体、困难群体、优抚群体的民生问题的基础上,给予低保边缘人员、流动人口(他们为首都发展作出了重要贡献)及全体市民更多的关注,建立起适度普惠、水平较高的民生保障体系,实现公共服务的均等化,提高全民社会福祉水平。鼓励社会力量兴办社会事业,提供公共服务,满足好人民群众尤其是困难人员的服务需求。不解决随着医疗、住房、教育等改革而出现的低保边缘群体、流动人口面临的医疗、住房、教育等等困难,连社会安定、稳定都成问题,还何谈安居乐业?这样的国际城市并不是名符其实的真正现代化的国际城市。因为国际城市、世界城市或全球城市都十分重视民生建设并具有自己发展民生事业的成功经验。在当前建设国际城市和世界城市的过程中,北京市的“大民政”理念和措施,有效地起到了更好地弥合社会分歧,化解社会矛盾,控制社会冲突,降低社会风险,增加社会安全,增进社会团结,改善百姓民生的作用。

总之,通过“大民政”的理念和途径,不断探索现代民政,增加和优化现代民政的含量和要素,对建设国际城市、世界城市是十分重要的。我们把这样的“大民政”的理念和途径看作是推动北京国际城市和世界城市建设进程的一种“北京经验”。或者说,“大民政”是夯实世界城市建设基础的“北京经验”的生动体现。

五、促进“国家与社会”新型关系建构的有力抓手

社会建设、社会管理、社会服务,都涉及到政府(组织)、市场(组织)、社会(组织)三大部门的关系;也涉及到国家与社会的关系。从深层意义上说,社会建设、社会管理也是为了调整三者的关系或两者的关系。“大民政”中的政府组织、企业组织和社会组织是分工合作,各司其职的;“国家—社会”两维或“政府企业社会”三维是相互促进、有机统一的。它们之间的分歧、矛盾也是按照这样的理念来解决的。这是与西方社会把“国家—社会”两维或“政府企业社会”三维对立起来是不同的。在西方的文化和社会语境中可以看出,“国家—社会”的紧张关系既是一种历史的常态也是一个现实的困境。[2] “二战”后西方社会的快速分化成为了一种发展趋势,社会生活进一步多样化、多元化和分散化,社会状态也更呈动态性和流变性,社会自身的张力已经达到了前所未有的水平。这一点也在当代西方社会理论和后现代主义理论的话语中得到了充分的印证。特别是后现代主义者,他们强调社会自身的差异性、多元性、裂变性以及无序、冲突和对抗,认为国家以全面性制度生产出强大的行政力量,对社会实施严密的监控、干预和训诫,对社会生活、公共领域和个人事务不断进行侵入和压抑,造成了社会领域的销蚀和颓败,并认为这激发了社会的对抗性行动,他们主张社会应当采取动员、抗争、博弈等各种能动性的行动诉求。上述观点中内含了解释的排斥性:国家、市场为一边,社会则为另一边。因而行动的选择也是排斥性的:要么为市场化张目、为国家立言、对社会侵夺,要么成为创立社会保卫社会、解放社会的斗士。这样,一个独立于国家并具有抗争和制衡力量的社会,完全能够自主、自治、能动的社会,并认为这是解决现代社会一切问题的一剂良药。[3]上述观点根本不适合中国的社会建设和社区建设。但是现在有人提出要用布洛维的观点来引导中国的社会建设和社区建设,笔者认为这是“无根的观点”。

在中国的社会和文化语境中,“国家—社会”是不同于西方社会的另一种图景。一直以来,特别是近年历史学、人类学、民族学以及国学的大量相关研究,对这一问题提供了更为合理的分析和刻画。如钱穆认为,对于社会的重视是中国的一个悠久传统:“社会一词,亦是外来的新名词,中国古人称社会为‘乡’。乡的观念,在中国一向极受重视。所谓观于乡而知王道之易,就十足透露中国古人对于社会重要性之认识。”[4] 他进而从中国历史的大传统来提取“国家—社会”关系的中国模式:“政治与社会常是融合为一的。上下之间,并无大隔阂”,因为“士”正是“结合政治社会使之成为上下一体之核心。”[5] 费孝通的“双轨政治”也表达了与钱穆相似的观点,他指出,中国乡村社会存在着“地方自治的民主体制”,非政府的事务是由人民自理的,他将在地方社区里人民因公共需要而自动组成的团体称为“自治单位”,其中,地方代表——乡绅——是“中国政治中极重要的人物”,他们代表民间与官方协商,这一过程形成了由下而上的另一条政治轨道。[6]

不可否认,在国家和社会关系上,新中国也走过弯路,走向了与西方把国家与社会相对立的另外一个极端,即国家与社会合一。大家知道,新中国前30年实行的是高度集中的计划经济体制,即由国家集中计划分配、管理各种社会资源和社会机会。那时,资源配置的主体就是国家—政府一家,与国家相对独立的市场和社会几乎是不存在的。那时不仅是政府主导,而且是垄断。在实际生活中,就表现为“政企不分”、“政社不分”、“政事不分”。

改革开放以来,随着社会主义市场经济逐步成为配置社会资源的基本手段。政企、政事、政社逐步区分,三大部门的社会格局逐步形成,提供社会服务的三个起不同作用基本主体终于出在中国社会中,尽管他们之间的关系尚不平衡。

在现代社会经济制度体系中,政府组织、市场组织、社会组织是三种基本的制度安排。 “政府—企业—社会”的合作三维是“国家—社会”新型关系的基本形态。这里所说的“基本形态”包括组织构架、作用模式和运行机制。首先,政府、企业、社会的各种组织、群体及个人之间能够产生某种框架,使得“国家—社会”的上下联通、融合一体具备结构性条件。其次,政府、企业、社会三大部门应促成制度化的行动方式,使其组织、群体及个人的互动过程能够形成相互促进、制约和规范,以达到预期的合作愿景。第三,政府、企业、社会各个组成部分能够根据能力优势的原则,各自扬长避短,以彼之所长弥补己之所短,这种有效的联动将使良好的合作产生出现实的结果。“大民政”的理论和实践再次证明了这一点。

 



参考文献:

[1]胡锦涛:《扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系——在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话》,载《人民日报》,2011220

[2]杨敏:《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理 》,载《河北学刊》,2011(2)

[3]杨敏:《“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理 》,载《河北学刊》,2011(2)

[4] 钱穆:《中国历史研究法》,3839页,北京:读书·生活·新知三联书店,2001.

[5] 钱穆:《中国历史研究法》,44页,北京:读书·生活·新知三联书店,2001.

[6] 费孝通:《乡土中国与乡土重建》,149155页,台湾:风云时代出版公司,1993.

 

作者简介:

郑杭生,中国人民大学社会学理论与方法研究中心主任,一级教授,中国社会学会名誉会长,北京市,100872

 

 
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