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  郑杭生 黄家亮 论我国社区治理的双重困境与创新之维  
  作者:郑杭生 黄家亮    发布时间:2012-04-17   信息来源:社会学视野网  
 

论我国社区治理的双重困境与创新之维

——基于北京市社区管理体制改革实践的分析

郑杭生 黄家亮[1]

 

载于《东岳论丛》2012年第1

摘要:当前,我国的社区治理模式普遍面临着“居委会困境”和“共同体困境”,要突破这双重困境,必须创新社区管理体制,建立起既能够保障居委会自治功能发挥,又能够保障各项行政事务在社区“落地”,同时也能够吸纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式。北京市社区管理体制改革的实践表明,要实现这一目标,必须按照复合治理和参与式治理的社区治理理念,构建多元主体合作的社区治理结构和开放多元的社区自治体系。

关键词:居委会困境;共同体困境;复合治理;参与式治理

 

在现代社会中,随着单位制的解体,社区取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元,加强和创新社会管理要从社区做起。而当前,我国社区管理体制还不健全,社区的功能还没有得到应有的发挥。要改变这一局面,必须积极探索新的社区管理体制,建立起能够最大限度容纳各种主体、整合各种资源、发挥各方面能动性、高效承载各种功能、并实实在在改善社区民生的新型社区治理模式。北京市在这方面的探索,具有较为重要的借鉴意义。

一、社区治理的“居委会困境”和“共同体困境”

社区是居民进行自我服务、自我管理的基本生活共同体。社区的核心理念是自治和参与。然而,尽管我国大规模推进社区建设已有十余年历史,社区自治和社区参与的不足仍然是制约我国社区发展水平的关键性因素。其表现为社区治理的双重困境,即“居委会困境”和“共同体困境”。

(一)居委会困境:行政化困境与边缘化危机

无论是从历史传统还是现实实践来看,社区居委会都是一个社区最核心的组织机构之一,甚至可以说是一个社区的中枢和象征。但自从“社区制”取代“单位制”以来,社区居委会就面临着严重的体制性困境,其集中表现为“行政化困境”和“边缘化危机”。

所谓“行政化困境”,是指社会居委会作为居民自治组织,本来应该是居民的“头”,但实际上却需要承担街道下派的大量行政事务,成为街道的“腿”,导致其不堪重负、功能错位。按照全国人大常委会1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。在政府下发的各种关于社区建设的文件中,这一点都得到确认[2]。也就是说社区居委会属于第三部门,其功能是领导社区居民开展社区自治,而不赋有行政管理的职能。但实际上,随着社会重心的下移,政府各个部门的工作都下沉到社区,由居委会来承载,使得社区居委会实际上成了街道居委会下面的一级政府机构,承担着大量繁重的行政性管理工作。上面千条线、下面一根针,各个部门的条条块块,集中到社区就编织成一张巨大的网,死死困住了社区干部的手脚,使他们无法更多考虑如何为社区居民群众办实事、急事。从三大部门的关系来看,社区行政化问题实际上是三大部门关系严重错位,本应由属于第一部门所履行的职责被强加到居委会头上,作为第二部门的市场基本缺位,作为第三部门的社会组织严重萎缩。结果,居委会不堪重负,不单社区自治很难推行,社区管理和服务的效率也非常低下,严重阻碍了社区的发展。

为了破解社区的行政化困境,在大规模的社区建设开始以后,全国各地都开展了各具特色的实践探索。其中一个比较通行的方法就是在社区建立“社区工作站”(有地方称“社区事务工作站”、“社区公共服务工作站”等)来履行下沉到社区的行政事务,而让居委会腾出手脚更多的履行自己的自治职责。但是,当居委会的行政事务管理职能被剥离之后,很容易出现另一个问题,那就是居委会的地位迅速下降,甚至被边缘化(或可称为“空心化”),这就是我们所说的居委会“边缘化危机”。居委会的边缘化同样不利于社区建设的开展,这是因为:首先,一个很现实的问题就是居委会干部这一宝贵资源的利用问题——很多地方建立社区工作站以后,居委会干部一下子感到无所事事了,有很明显的失落感;其次,很多地方的改革实际上仅仅是增加了一级叫作“社区工作站”的政府办事机构,增加了行政的成本,并没有增加社区的自组织能力。

(二)共同体困境:共同体的追求与缺失

“社区”一词起源于德国社会学家斐迪南.滕尼斯(Tonnies,F.)。他在1887年出版的《社区与社会》一书中,首先提出了Gemeinschaft这一概念,然后进一步将GemeinschaftGesellschaft进行对比分析,指出前者是亲族血缘关系而结成的社会联合,在这种联合中,情感的、自然的意志占优势,个体的或个人的意志被情感的、共同的意志所抑制;与此对应,他将由人们的契约关系和由“理性的”意志所形成的联合称为“社会”[3]。其后,美国社会学家C.P.罗密斯(C.P.loomis)将Gemeinschaft英译为Community,含有公社、团体、社会、公众、共同体、共同性等多种含义。接着,美国社会学家RE.帕克(Rorber E.Park)等人又赋予了它地域性的含义。他将Community定义为:“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”。1933年,包括费孝通在内的一些青年学者在翻译帕克的论文集时,将Community译成中文“社区” [4]。随后,在漫长的历史时期, “社区”概念发生了复杂的变化,不同学者从不同角度对其进行了界定,如据著名美籍华裔社会学家杨庆--1981年的统计,截至当时,关于社区的定义已多达140余种。但无论这一概念的侧重点和表述方式如何不同,其核心意涵是非常清晰的,那就是对“共同体”的追求[5]。可以说,“共同体”是社区的本质,从这种意义上来说,虽然聚居在同一区域,但没有稳定的情感认同和交往合作的人群不能算作成社区。社区建设的主要目标就在于:通过创造优美、舒适的生活环境,提升人的生活质量,使社区成为一个‘生活共同体’;通过人与人的交往与沟通,形成祥和、团结、合作的社会环境,使社区成为一个‘社会共同体’;通过互助共济,构成一种我为人人、人人为我的理想与道德境界,提倡诚信友爱、奉献,使社区成为一个‘精神共同体’;通过强化社区团结、法律意识,构建共同的社会价值观和共同的精神追求,推动社区发展和社会协调发展,使社区成为一个‘文化共同体’”[6]

然而,当前我国社区建设中面临的一个重大难题就是社区认同和社区参与严重不足,社区在相当大程度上只是一个地域的概念,社区建设在相当大程度上还停留在政府自上而下运动式推动,社区居民的归属感不强、参与的积极性不高,使得社区建设实际上成了政府的“独角戏”,这就是所谓的“共同体困境”。不少学者分析了这一现象,如郑杭生认为这是因为社会结构转型和经济体制转轨导致的人际关系疏松化和日常生活公共化所造成的,[7]刘少杰认为这缘于当前我国社会主要群体不在场——社会的职业群体的主要生活在单位而非社区,社区只是他们休息的地方,因此他们不关心、也没有时间关心社区的发展,真正对社区依赖性高的主要是老年人等非职业群体[8]。无论原因如何,从总体上,我国社区居民的参与程度还很低低、社区离真正的共同体理想还很远,是一个不争的事实。

如何实现社区居委会“行政化”和“边缘化”的双控,并保证社区居民对社区公共生活的参与,是社区管理体制改革面临的重要挑战。北京市的社区管理体制改革实践,为破解这一难题提供了思路。

二、复合治理:构建多元主体合作的社区治理结构

所谓复合治理,就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系。这一理念最初是在现代社会风险治理研究中提出的[9]。其精髓在于打破系统世界的分割性,恢复生活世界本来的综合性、模糊性、不可割裂性,直面实践中的存在,从实践逻辑探讨治理之道[10]所谓社区的复合治理是指社区内各主体,如党组织、居委会、服务站、社区社会组织、社区居民、辖区单位等,基于公共利益和社区认同,协调合作、各尽所能,共同提供社区公共服务、优化社区秩序,以最大限度的增进公共利益。社区是由各种各样的主体所构成的,社会生活的复杂化和多元分化体现在社区就是社区主体的多样化。我们过去常常将社区主体的复杂化看作社区难以治理的重要根源,但实际上,如果换一种思路的话,这也意味着社区潜在资源的丰富性。如果能够把多元化的主体整合起来,使他们形成一个合力,共同为社区所用,那就是社区的宝贵财富。

北京市按照“一分、三定、两目标”思路对社区管理体制进行了改革,初步形成了以社区党组织为领导核心,以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社区社会组织为补充,驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区复合治理结构。这体现了社区复合治理的理念。

(一)居站分设:构建社区复合治理的总体框架

北京市通过《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》等重要文件,形成了“一分、三定、两目标”的总体思路。

所谓“一分”,就是设立社区服务站,并把社区居委会与社区服务站的职能分开。社区居委会作为基层群众性自治组织,主要依据居民委员会组织法行使职能;社区服务站则作为街道办事处在社区设立的工作站点,专门办理各种公共服务。二者在党组织的领导下各司其职、相互配合。所谓“三定”,就是定事、定人、定钱,明确社区居委会和社区服务站的编制、经费、任务,确保人员到位、经费到位、工作到位。组织框架建立起来之后,要真正高效运作起来,就需要有充分的人力和财力保障。过去,社区工作陷于困境的一个重要问题就在于“事”与“费”、“责”与“权”不对等,社区承担大量的事务和无限的责任,而没有或只有很有限的费用和权力,导致社区干部疲于应付、工作积极性难以调动起来。北京市社区体制改革中,明确提出要“定事”、“定人”、“定钱”。此外,北京市还建立了社区工作准入制度,限制区街行政事务的下沉。对于那些不属于社区的行政任务,但社区做起来有优势的行政性工作,要采取“权随责走、费随事转”的办法解决。政府职能部门及街道办事处无论长期固定交由社区居委会办理的公共服务和福利服务项目,还是临时交办的工作事项,均要求实行项目管理制度,以项目落实目标管理,按项目支付经费,确保社区的权益。所谓“两目标”,一是把北京的社区建设成为社会主义新型社区;二是培养一支专业化、高素质的社区工作队伍。

通过“一分”和“三定”,北京市理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系,实现了“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”,使得社区居委会恢复了其法定的自治职能,而政府则通过其基层办事点社区工作站接过了本属于自己应该承担的责任。同时,通过社区事务准入制和“权随责走、费随事转”机制,使社区居委会仍然能够发挥其组织优势,“有偿”承担部分下沉到社区的行政事务,避免其边缘化。

(二)以“党建”带动“社建”,以基层党组织作为复合治理的主导力量

郑杭生将我国社区建设归结为应对两个时代新问题的实践,即在一个市场经济的陌生人世界里,构筑人际关系和谐、互助合作的新型社会共同体,在价值观念开放多元的时代构建社会认同度高的意义共同体。他认为在中国这一特定“场域”中,基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量,“在中国研究社区建设如果看不到以党建带社建,以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量,创造新的连接这个基本经验,就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来,也不可能真正理解中国社区建设最大的特色[11]。北京在社区建设中,始终把社区党建放在首要位置,将社区党组织作为复合治理的主导力量,以社区党建为龙头带动整个社区建设。

如位处北京商务中心区核心区的北京建外街道核心区的北京建外街道,是个新建小区非常集中的地方,可以说是一个最典型的陌生人的世界。这里有4万余常住人口生活在辖区4.4平方公里的面积上。不仅有16个像建外SOHO、蓝堡国际公寓等新建小区,81幢高档公寓楼,而且有近30家外国驻华使领馆。更有特点的是,这里作为北京市经济发展最具活力的地区之一,还有近40家包括国际俱乐部、中国大饭店等五星级酒店在内的宾馆饭店,有超过六十多栋像国贸中心、万达广场那样的写字楼,更有6000多家各类规模的公司企业。随着新建小区的出现,66家物业管理公司应运而生,同时作为维权性质的民间组织业主委员会,也有9家先后成立。其中南郎家园社区由两个新建高档住宅小区和三个老小区以及9座写字楼、4个星级饭店组成,面积0.8平方公里。有居民4611户,12000余人,其中来自全国各地的流动人口占60%以上;有各类公司1500多家。南郎社区5个居住小区和写字楼全部实行了物业管理,现有物业管理企业13个,其中居住小区物业管理企业有6个,4个小区成立了业主委员会。要在这样一个市场经济的陌生人世界里,构筑人际关系和谐的、互助合作的新社区,其难度是可想而知的。他们谈到在南郎社区现代城小区,几年前刚入住时有一些业主认为,业主投资买的房子,小区就是业主们的“私人领地”,必须实行绝对封闭管理,任何人都不能插手。在一段时间里,不仅居委会的工作进不去,政府的工作也进不去。他们是通过以“党建”促“社建”,在新建高档小区建立了由居民党员、流动党员和物业在职党员组成的联合党支部,成为凝聚小区各种力量、保证社区各项工作在小区得到落实的组织保证,打开了新建高档小区的工作局面。他们因此创造了“1+3”的模式,就是在社区党委的统一领导下,社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业企业这四个社会管理主体共同承担责任,发挥作用。他们把这“1+3”模式概括为“四位一体”的共建机制。这个例子充分说明了中国社区建设的一个基本规律——越是陌生人的世界越需要有社区党组织的支撑,在中国,没有任何社会力量能在基层起到替代性的整合作用。如果说,在新民主主义革命中,支部建在连上,是保证革命胜利的基层军事基础,那么现在,支部建在社区,则是保证社区建设成功的基层社会基础。[12]

(三)以建立多元主体互联、互补、互动机制作为复合治理的主要内容

与过去的单一式治理模式相比,复合治理模式最显著的特点就在于:治理主体由单一的政府(通过街道、居委会)转变为政府(通过社区服务站)、居委会、社区社会组织、社区居民、辖区单位等多元主体;治理的过程由行政控制转变为民主协商;治理的组织体系由垂直结构转变为横向网络结构。因此,能否建立起多元主体的互联、互补、互动机制,真正实现“1+1>2的合力效应,是复合治理成效大小的关键因素。

北京市在这方面有很多宝贵的探索,东城区的“一委三会一站、五位一体、六层联动”模式就是其中的典型。“一委”是指社区党委,“三会”是指社区居民会议、社区居委会和社区代表会议,“一站”是指社区服务站。“六层联动”即:社区党组织——领导层,是社区各项工作的领导核心,在街道党工委的领导下开展工作,通过党的组织体系和党员队伍进行政治和思想领导,领导和协调社区各种组织围绕社区建设发展需要共同建设好社区。社区居民会议——决策层,是社区居民依法行使民主管理权利的组织形式,决定本社区居民公共事务管理和社区居民利益相关的重要事项。社区代表会议——咨议层,是联系全体社区成员的枢纽,由社区居民会议常务会成员、社区单位代表、社区社会组织代表、流动人口代表组成,是社区民主议事协商的组织形式,反映社区成员的诉求,行使对社区事务民主协商议事、民主监督职能,有权对社区居委会的工作提出建议和监督。社区居委会——执行层,是社区自治主体组织,依法选举产生,接受党的领导,向社区居民会议报告工作,接受其监督,对社区服务站和政府部门的工作进行监督评议。社区服务站——公共管理服务层,是政府在社区层面设立的公共服务平台,负责组织开展公共管理服务,对政府各职能部门下派到社区的工作进行有效的运作,促进政府职能转变,接受街道办事处的管理和政府职能部门的业务指导。同时,接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。社区社会组织——协同层,是活动在社区里的各种社会服务组织,拥有较强的参与意愿和一定的社会服务资源,可以与政府协同合作,发挥补充作用。社区单位和居民——参与层,共同参与社区治理,共同享受发展成果。通过这五个组织六大主体的分工合作,形成了社区党组织统一领导、社区自治组织依法自治、社区服务平台提供公共服务、社区社会组织有效协同、社区单位和居民密切配合广泛参与的的社区治理模式。

(四)以“小政府、大社区,小机构、大服务”作为复合治理的目标取向

社区管理体制改革的中心任务就是通过调整国家与社会的关系,从而实现从行政社区到自治社区、服务社区的转变,使社区的自治功能、服务功能得到最大程度的发挥,实现“小政府、大社区”和“小机构、大服务”的目标。北京市石景山区的“鲁谷社区管理模式”就是这方面的尝试。鲁谷社区于2003718正式成立,是北京市第一个街道层级的社区。其成立的目的就是在街道这个层面上,通过从行政管理体制改革入手,上下联动,进一步促进由无限责任政府向有限责任政府转变、由管理型政府向服务型政府转变、由政府单一行政化管理向社会化管理转变,强化社区民主自治功能,弱化政府对社会事务的管理职能,转化政府面向市场的职能,理顺政府、社会、市场在社区建设中的关系,进一步提高城市基层管理水平。

鲁谷社区管理体制改革的基本思路是:理顺一个关系,坚持两个依法,构建三个体系,实现两个归位。“理顺一个关系”,就是通过体制改革,在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系,实现“政事”和“政社”分开;“坚持两个依法”,就是政府依法行政,社区依法自治;“构建三个体系”,就是建立坚强有力的社区党的核心——社区党工委;建立精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构——社区行政事务管理中心;建立充满生机与活力的社区自治工作体系——社区代表会议及其委员会。实现两个归位,一是政府行政管理职能归位,把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能,经梳理后归位于政府,建立“责、权、利”相统一的新型“条块”关系;二是将部分社会管理职能归位,把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会,逐步交由社区自治组织和社团组织承担,实现党、政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。

总之,多元复合治理模式作为一种新的治理理念,其确立既加强了党的领导,又突出了居民自治、完善了公共服务、注重了多元参与,形成社区多元主体明确分工、协作治理的大管理格局,改变了居委会孤军奋战的局面,初步实现了政府依法行政与社区依法自治的有效衔接和良性互动。

三、参与式治理:构建开放多元的社区自治体系

其实, 共同体困境不仅仅是我国社区建设中的独特问题,也是伴随着现代性的兴起而出现的全人类的共同困境。正是出于对这一困境的忧虑,滕尼斯才提出了“社区”(Gemeinschaft)这一概念;也正是出于对这一困境的忧虑,“二战”后,社区发展作为一种运动在西方兴起,并扩展到全球。美国著名社会学家罗伯特.帕特南(Robert D.Putnam)曾以翔实的数据表明,“当初托克维尔所描述的美国社区生活正在逐渐衰落,那种喜好结社、喜欢过有组织的公民生活、关注公共话题、热心公益事业的美国人不见了;今天的美国人,似乎不再愿意把闲暇时间用在与邻居一起喝咖啡,一起走进俱乐部去从事集体活动,而是宁愿一个人在家看电视,或者独自去打保龄球”[13]。正是在应对日益严重的参与危机,上世纪90年代以来,一种新的治理理念——参与式治理(participatory governance)被提出来了。所谓参与式治理,是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。与传统治理模式不同的是,参与式治理最明显的特征就是强调公众的参与,在这一治理理念中,“公民——公众”被视为利益相关者,视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴(partner),而非消极的治理客体。[14]社区参与式治理是参与式治理的主要形式之一,也是社区自治的必然要求。

北京市在社区建设中,围绕提高社区居民的参与程度、提升社区自治水平,进行了艰辛的探索,努力向着构建开放多元的社区自治体系的方向迈进。

(一)构建社区居民自治组织体系

构建新型社区居民自治体制的首要任务是建设完善的居民自治组织体系。在深入调研、认真学习借鉴国内外先进经验的基础上,北京在各社区建立了涵盖社区居委会、居民小组、楼门院长、家庭的居民自治组织网络,使社区居委会能够有效地组织、宣传、教育、服务居民。如东城区建立了“社区居民会议→居民会议常务会→居委会→分片主任→巷长→楼、院长→志愿者→居民家庭”的居民自治组织网络,使居民自治管理和政府的各项服务通过这个网络贯彻落实到每户居民,居民提出的各类诉求也通过这个自治网络进行反馈并解决。社区居民对社区的认同感、参与率和满意度大幅提高。西城区月坛街道与清华大学网络行为研究所共同开发了“楼门院长交流系统”,并与街道政府网站对接,形成了街道、社区、楼门院长的互动平台,大大促进了楼门院长报告工作的日常化、规范化和信息化,特别是在完善民主诉求渠道、有针对性的开展服务方面有了新突破,楼门院长的作用得到有效发挥。朝阳区亚运街道创造出了“1+1”社区自治和服务管理模式,即将2040户居民划分为一个网格,把亚运村10个社区划分为982个网格;每个网格设1名和谐促进员作为本网格自治事务的发言人和协调人,全权负责本网格内一切自治事务,不断完善社区居委会与居民、业主委员会、物业、社会单位、社会组织等共同参与的议事协商机制,实现网格化社区自治;每个网格组建一个社区工作者、社会组织等组成的服务管理团队,督促每个团队加强对各自网格责任区的多元化、人性化服务和动态、全方位管理,同时积极依托基础人口数据库等信息化手段,实现对社区居民的精细化服务管理。

(二)构建社区居民自治制度体系

北京市通过逐步完善社区居民民主选举、社区民主议事协商制度、社区民主听证会、社区服务承诺、社区事务公示、居民代表联系群众、社区居委会定期向社区居民会议述职和接受评议等制度,形成了涵盖民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度体系,使社区居民民主自治各项活动有章可循,有效保障了居民的知情权、参与权、表达权和监督权。具体来说,包括:

第一,完善民主选举制度。积极推进居民民主选举的制度化、规范化、程序化,不断扩大社区居委会直接选举的覆盖面,研究解决外来务工人员参与社区居民自治的途径。此外,还鼓励、引导并依法规范社区群团组织、民间组织、业主组织的民主选举。

第二,完善民主决策制度。专门制定了《北京市居民会议规则》,规范社区民主决策程序,提高民主决策水平。凡是与社区居民切身利益密切相关的事项,都要实行民主决策。此外,还广泛实行社区民主听证制度,广泛听取居民对社区事务的意见,提高社区民主决策水平。

第三,完善民主管理制度。指导各社区结合实际制定《社区居民自治章程》和《居民公约》,加强居民的自我管理、自我教育、自我服务。制定《北京市社区议事协商会议规则》,建立起社区居委会与驻区单位共同参加的议事协商会议制度,实现资源共享。

第四,完善民主监督制度。制定《北京市健全完善社区居务公开制度的指导意见》,明确社区居务公开的内容、时间、形式和程序,增加居委会工作的透明度,完善社区自我监督体系。建立科学合理的评议标准、方法、程序、结果运用等评议监督体系和“下评上”的评议监督机制,让社区居民、社区民间组织和社区单位依法行使对政府及派出机构的评议监督。

(三)推进社区居民参与机制建设

为了实现社区居民的参与式治理,北京市还在参与机制上进行了创新。

第一,创新参与载体。北京市通过魅力社区评选、市民中心、街社区“一站式”办公大厅等特色性载体,大大促进了社区居民的参与积极性。如东城区设立了东城区市民中心和东城区社会组织指导服务中心,两个中心与东城区行政服务中心一起形成了“三位一体”的政府新型服务模式,成为政府、社会组织与市民之间沟通交流互动的新型平台。

第二,建设社情民意的收集、反映和解决通道。如通过设立人大代表和政协委员接待日、民愿接待室,以及居民论坛、网上论坛等有效形式让居民群众以理性、合法、便捷的方式表达意见和利益诉求。充分发挥北京市社区服务信息网联结街道和社区的作用,设置“社情民意”通道,建立社区社情民意的反馈渠道,为社区居民提供了解政策、反映诉求的窗口。

第三,创新自治组织工作机制。如充分发挥社区居委会反映群众意见和要求的作用,建立社区专职工作者分片包户制度,社区居委会成员定期入户、入单位走访,主动了解社情民意的机制,形成街道和社区办理居民诉求的快捷通道。又如大兴区清源街道、东城区和平里街道通过引入“社区参与行动(SSCA)”,开展以居民需求为导向的社区服务项目化管理,探索参与式社区治理新模式,打造出多元特色的社区服务项目品牌——“参与式社区治理与社区服务项目化管理”。

第四,创新社区民间组织参与机制。北京市积极鼓励并规范社区组织的发展,使其社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的有效载体。如东城区成立了专门的社会组织指导服务中心,区政府为社会组织提供了600平米的活动场地和每年100万元的培育发展社会组织专项资金,重点扶持公益服务类社会组织发展。目前,全区登记注册的各类社会组织达353个,在社区登记备案的社区社会组织达1700余支,成为社会建设中一支不可或缺的力量。他们还推出了社区自治“6631”工程,即依托社区居委会下属的6个委员会,培育发展治安维稳、公益服务、计划生育、文教体育、环境保护和社区共建等6类社区民间组织,重点做好访民情、做服务和搞活动3项工作,从而通过建立社区居委会与社区民间组织的有机衔接机制,扎实推进社区居民自我管理、自我服务。

第五,建立健全社区居民的互助机制。如建立社区志愿服务制度,建立与个人信用相挂钩的社区志愿者工作机制,培育和发展社区志愿者组织,壮大社区志愿者队伍,动员社区居民中的共产党员、共青团员、国家公务员、专业技术人员和有一技之长的人士积极加入社区志愿者队伍;通过邻居节等活动载体,完善邻里互助的机制,培育社区居民和睦相处、互助互利的良好社区风尚;建立社会捐赠制度,积极动员驻区单位支持社区建设,多渠道筹集社区建设资金。

第六,利用新技术,拓展参与渠道。如东城区运用“开放空间技术”,组织社区开展居民参与式讨论,解决事关居民切身利益的问题,取得初步成效。确立了以项目运作为纽带、以社会组织为载体、以协商讨论为方法、以居民自我管理为依托的社区参与式治理模式,畅通了社区民意表达和居民参与渠道。

四、结语

社区管理体制改革和社区治理模式创新是我国当前社区建设的中心任务,也是加强和创新社会管理体制的基础性工作。要实现这方面的突破,必须解决长期以来困扰社区发展的“居委会困境”和“共同体困境”,真正理顺社区各主体之间的关系,建立起既能够保障居委会自治功能发挥,又能够保障各项行政事务在社区“落地”,同时也能够吸纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式。北京市社区管理体制改革的实践为解决社区治理中的双重困境提供了思路:一方面,其按照复合治理的理念,构建起多元主体合作的新型社区治理结构,有利于避免社区居委会的行政化和边缘化,充分发挥各个社区主体的能动性、主体性,最大限度地整合社区资源、服务社区居民,从而化解“居委会困境”;另一方面,其按照参与式治理理念,通过体制机制创新,构建起开放多元的社区自治体系,从而最大限度地吸纳居民参与社区公共生活,逐渐把社区建设成为真正的凝聚力强、认同度高的生活共同体。

 

参考文献:

[]斐迪南.腾尼斯,《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》,林荣远译,北京,商务印书馆,1999

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郑杭生,《破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题》,载《学习与实践》20087)。

郑杭生主编,《社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》,北京:党建读物出版社,2009

郑杭生、杨敏、黄家亮等,《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究》,北京:世界图书出版公司,2010



[1][作者简介]郑杭生(1936-),中国社会学会名誉会长、中国人民大学一级教授、中国人民大学社会学理论与方法研究中心主任;研究方向:理论社会学及其应用;黄家亮(1980-),北京科技大学社会学系讲师,中国人民大学社会学理论与方法研究中心副研究员,全国优秀博士学位论文提名奖获得者;研究方向:理论社会学及其应用。

[基金项目]本文是北京市优秀博士学位论文指导教师人文社科类项目(郑杭生主持,编号:YB20101000203)的阶段性成果之一。

[2] 参见,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(200011),《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》(201011月)。

[3] 参见[]斐迪南.腾尼斯,《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》,林荣远译,北京,商务印书馆,1999版,第265-267页。

[4] 费孝通:《学术自述与反思》,22页,北京,三联书店,1996

[5] 参见郑杭生、杨敏、黄家亮等,《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究》,北京:世界图书出版公司,2010年第1版,第18-19

[6]马丽华,《关于如何构建“和谐社区”的几点思考》,载于社会学视野网,

http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2009-08-03/8510.html

[7]郑杭生主编,《社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》,183页,北京:党建读物出版社,2009

[8] 刘少杰,《新形势下中国社区建设的边缘化问题》,载《甘肃社会科学》20091)。

[9]杨雪东:《全球化风险社会与复合治理》,载《马克思主义与现实》,20044)。

[10]布迪厄对事物的实践逻辑与人们对其的建构逻辑做了精彩的区分,认为实践总是模糊的、各部分相互关联不可分割的、有时甚至是反智主义的。参见皮埃尔.布迪厄、华康德:《实践与反思——反思社会学导引》,李猛、李康译,北京,中央编译出版社,1998,第2038页。

[13]罗伯特.帕特南,《独自打保龄:美国社区的衰落与复兴》,刘波等译,北京:北京大学出版社,2011年第1版,第1-2页。

[14]参见王锡锌、章永乐,《从“管理主义模式”到“参与式治理模式”: 两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析》,载于《行政规制论丛》(2009年第1卷),北京:法律出版社,2009年版。

 
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