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  吴忠民 当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析  
  作者:吴忠民    发布时间:2012-05-25   信息来源:社会学视野网  
 

当代中国社会“官民矛盾”问题特征分析

吴忠民

本文发表于《教学与研究》2012年第3

[摘要]同发达国家、发达国家同等发展阶段以及发展中国家和地区相比,中国现阶段“官民矛盾”问题的主要特征表现在:“官民矛盾”问题在各种社会矛盾问题中居重要位置;“官民矛盾”问题由上到下逐层递增;部分官民纠纷冲突属于迁怒型的社会矛盾问题;“官民矛盾”问题有固化的迹象;“官民矛盾”问题缺乏制度化吸纳消解机制;“官民矛盾”问题属于非对抗性的社会矛盾问题;“官民矛盾”问题激化或缓解两者间的弹性空间较大。

[关键词]“官民矛盾”问题;中国现阶段;社会矛盾问题;公共服务型政府

 

随着现代化和市场经济进程的推进,随着社会成员独立和平等意识的形成,中国现阶段社会各个群体在维权以及公共服务等方面形成了空前的利益诉求;同时,在社会转型这样一个特定时期,由于路径依赖的原因,由于规则体系特别是法治体系的不健全以及种种社会组织的缺位等多方面的原因,来自各个方面的矛盾问题纷纷出现并不断积累加重。在种种社会矛盾问题当中,政府不可避免地扮演着一个举足轻重的、从一定意义上甚至可以说是处于中心位置的协调和整合的角色,而且,在扮演这样一个重要角色的过程中,官员自身的观念和职业行为也经历着一个理念以及职业行为不断改变、调整和发展的过程。在前述时代背景条件下,中国现阶段官民之间(官员群体和非官员群体之间)必然会产生一些矛盾问题①。同发达国家、发达国家同等发展阶段以及发展中国家和地区相比,这些矛盾问题必然会呈现出一些自身的特征。

一、在各种社会矛盾问题中居重要位置

在中国现阶段各种社会矛盾问题当中,“官民矛盾”问题影响最大,涉及面最广。正是从这个意义上讲,在各种社会矛盾对应群体当中,官民之间的矛盾问题居前列,有时甚至是居于首要的位置。而且,中国目前其他诸如劳资矛盾问题、贫富矛盾问题、国企民企矛盾问题等重要的社会矛盾问题在很大程度上都受此影响。多项调查报告一致显示,受调查者均将“官民矛盾”列为各种社会矛盾之首①。同别的国家和地区相比,这是一个明显的不同。与之明显对比的是,在先发国家和地区以及后发国家和地区现代化和市场经济进程的起飞阶段,一般来说,劳资之间的矛盾问题十分突显,常常居于最为重要的位置,劳资冲突在某个特定的时段甚至会成为事关社会是否能够安全运行的关键因素。

改革开放以来,中国的官员群体获得了长足的发展,其知识化程度和专业化程度越来越高,职业化色彩越来越明显。这种状况,同改革开放以前的官员相比,几乎是不可想象的。比如,有政治家发现,在金融领域的官员当中,“今天中国人拥有一大批精通业务的人才”,“要在欧洲和美国的顶级政治家里面找这样的人还真不容易。”[1][P190]但同时还应看到的是,中国官员的观念和行为方式正处在一个转型和发展的时期,其公共服务的职业意识和行为方式还没有完全形成,难以满足民众在公共服务方面的要求,甚至有时会出现一些有悖于民众利益的作法,从而引致“官民矛盾”问题的出现。

政府在公共服务方面的不到位,是引致“官民矛盾”问题的重要原因。作为政府的基本职责就是要提供基本的公共服务产品,用以保障和改善民生,确保民众基本生活的安全底线。但不能否认的是,在一个为时不短的时期,政府在这方面的作为明显缺位。在不少地区,由于目标取向的片面,由于对自身职能定位有误,由于公共政策的重大决策过程往往缺乏科学化、民主化和透明化,缺乏必要的监督,由于干部考核指标不够全面等原因,一些地方官员往往轻视甚至是漠视民众的利益,没有将民众的基本需要作为其职业行为的基本出发点,没有将工作同民众需要有机地结合在一起。其政绩考核指标往往只是侧重GDP数值的增长,往往是以GDP指标“挂帅”,热衷于形象工程建设。再者,有些地方政府官员不深入民众,对民意信息缺乏基本的了解。这些地方政府的许多重大举措不是在官员同民众两者共识的基础上形成的,很少顾及民生方面的指标。因此,民生状况不可能得到相应的改善,社会成员应对社会风险能力难免降低。公共服务尤其是基础性公共服务发展的滞后,必然会直接影响到民众的底线生活问题,影响到民众对社会的认同感问题,进而会影响到官民之间的关系,引致甚至是加重“官民矛盾”问题。

而一些地方政府“与民争利”的行为,更是直接加重了“官民矛盾”问题。“与民争利”现象表现在多个领域、多个方面,其中在征地拆迁活动中的表现十分典型。一些地方政府在征地拆迁活动中的“与民争利”至少产生了两个方面的负面效应。一方面,土地出让金以及围绕着土地出让而形成的各种收入在一些地方政府财政收入当中的比重很大,且增长速度很快,形成了实际上的“土地财政”。2010年,全国土地出让成交总价款飚升到2.7万亿元人民币,同比增加到创纪录的70.4%。[2]另一方面,大批失地农民和被拆迁城市居民的利益严重受损,并陷入生活困境。以失地农民为例。在耕地非农化过程中,土地收益的主要成分是给予农民的征地补偿费,按规定应该占到土地收益总额68.6%,但“根据九三学社2003年一项调查所作的计算,被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%至30%,企业占40%至50%,村级组织占25%至30%,农民仅占5%至10%。”[3]于是,失地农民既丧失了原有土地所带来的生活收入、就业保障、土地继承权、资产增值功效、直接收益功效等一系列利益,同时又无法享受与城市居民同等的社会保障。这就必然会造成比较严重的“官民矛盾”问题。据国土资源部统计数字显示,2002年仅上半年群众反映征地纠纷问题的占信访部门受理总量的40%,其中87%为征地补偿安置问题。[4]

可见,由于中国现阶段“官民矛盾”问题所涉及的主要是民众特别是社会主要群体的基本生存亦即底线生存问题,事关到民众的切身利益问题。重要的是,随着市场经济的发展,民众越来越看重自身的基本生活和经济利益问题。在这样的情况下,“官民矛盾”问题在各种社会矛盾问题当中必然居于突出的位置。

二、“官民矛盾”问题由上到下逐层递增

从民众与不同等级层面政府官员两者关系的角度看,“官民矛盾”问题呈现出一种明显的由上到下逐层递增的情形。

民众对于官员的信任度如果偏高,则意味着两者矛盾程度偏低,反之则反。所以,“官民矛盾”问题由上到下逐渐递增这一现象,可以从一个重要的侧面,亦即从民众对官员的信任度由上到下逐层递减的现象中得到印证。许多调查报告都显示出民众对政府官员的信任度由上到下逐渐递增这一事实。《小康》杂志的一项调查显示,民众对中央政府的信任度很高,对地方政府的信任度较低。[5]

造成“官民矛盾”问题由上到下逐层递增这一现象的主要原因大致有这样几个:其一,不同层级官员的观念和文化素质有差别。相对来说,较高层级官员的观念较为现代,法治意识相对较强,文化程度也相对较高,而较低层级的官员的文化程度相对较低,法治意识较为淡漠,观念也相对落后一些。这样,在面对民众的利益诉求时,不同层级政府官员的行为方式就会有差别。相对而言,较高层面的官员倾向于用合法合理和温和方式来处理问题,较低层面的官员则容易采取一些相反的方式来进行。其二,不同层级官员工作的侧重点有差别。较高层面官员更多的是考虑政策的制定和监督实施,相对来说,这种作法还不需要直接面对民众,同民众客观上会保持某种距离,因而同民众直接产生矛盾的几率比较小。而较低层面特别是基层官员则不同,他们的主要职责是要直接面对民众,没有缓冲、没有退路,必须具体落实各种政策包括难度很大有时甚至是不利于民众的政策。如果是惠民的政策还好办,但如果是不利于民众的政策,那么民众不可避免地就会将种种不满和怨气直指较低层面的官员尤其是乡镇或街道的基层官员,致使民众和基层官员两者关系紧张,矛盾加重。其三,较低层级官员往往承受着来自方方面面的各种压力。在现今国家政权运行体系当中,基层政府往往处在比较困难的境地,缺乏起码的财力,尽管如此,基层官员却要完成来自上级各个部门的任务。比如,有人发现,乡镇官员“权力有限,责任却无法推卸。就拿修高速公路来说,怎么修、谁来修,自己说了不算,但征地拆迁、施工安全、工程质量,出了问题乡镇干部全得兜着。”[6]在这样的情形下,基层官员有时只能以任务目标为取向,而没法顾及具体工作方式是否违法违规,有时甚至还要想方设法采取一些不合理甚至是不合法的方式来筹集资金,按计划完成工作部署。这样一来,基层官员就必然会同维权意识日益增强的民众发生种种纠纷乃至冲突。

三、部分官民纠纷冲突属于迁怒型的社会矛盾问题

  中国现阶段“官民矛盾”问题有一个明显的特征,这就是一部分官民纠纷和冲突并非当事官民双方矛盾问题本身所引致,而是由其他领域、其他方面的多种矛盾问题转换而来,属于“迁怒型”的社会矛盾问题。这类迁怒型的社会矛盾问题对于“官民矛盾”问题具有一种放大的作用,使之产生一种“晕轮效应”。这就使得现阶段“官民矛盾”问题在外观上看,比起实际要严重一些。

在这一类的社会矛盾问题当中,官与民本来并没有直接的利益冲突,而是当事人将自己在“他处”的不满移到“此处”来表达和发泄,即借题发挥、借机宣泄。从这个意义上讲,迁怒型的社会矛盾问题实际上是官员“代人受过”。有学者将这类迁怒型的社会矛盾问题所形成的事件称为“社会泄愤事件”,认为当这类事件刚发生时,涉及事件的主要是事主本身或家属,是一种“直接利益关系”,但发展到后来,越来越多的非直接利益相关者参与进去,并对事件的扩大升级起到了决定性的作用,原来的直接利益相关者的作用却变得无足轻重。[7](P160)

在近年来所发生的一些群体性事件当中,人 们不难看到的一种现象是,有时人们以某个十分具体劳资矛盾问题、司法矛盾问题或是一些具体的民事纠纷为由头,借机向政府表达不满,从而形成一些群体性事件。像“万州区群体性事件”、“池州市群体性事件”、“瓮安县群体性事件”等均属迁怒型的社会矛盾。重要的是,在中国现阶段,迁怒型的社会矛盾问题已经不是偶发的现象了,是一种带有“中国特色”的社会矛盾问题,应当引起高度重视。

对于中国现阶段出现迁怒于官方的社会矛盾问题这一现象是不难理解的。其一,社会不公现象促使一些民众将已有的积怨借机释放。作为人数最多的工人群体和农民群体中的部分成员,由于基本生活状况没有得到应有的改善,由于获益较少因而其相对剥夺感比较强烈,其中的一些人在寻找机会表达和发泄自身的一些积怨。在这样的情形下,这些人很容易卷入到社会纠纷和冲突事件当中,而且是较大规模的卷入。其二,社会矛盾问题的解决和缓解往往缺乏健全的法律体系、必要的社会组织以及必要的表意和宣泄渠道。改革开放以来,中国的社会发展明显滞后于经济发展,社会组织以及法治社会的建设明显滞后。同时,民众表意和宣泄的渠道也没有及时形成。在这样的情形下,官民之间几乎没有缓冲带。民众一旦遇到利益诉求方面的事情,首先想到的,往往是找政府解决,而不是像发达国家那样去找法院,或者是工会、行业协会等社会组织来解决问题。这样一来,政府官员就必然会直接面对大量的、事无巨细的甚至是各种各样的民众利益诉求。其三,一些政府部门的公共形象欠佳。改革开放以来为时不短的一个时期,政府在履行基本职责方面亦即提供公共服务产品方面不到位,致使民生问题没有得到应有的改善。同时,由于公权对于市场的干预力过大,加之公权往往缺乏有效的监督和制约,于是,大量腐败现象相继出现,并呈现出一种迅速膨胀的势头,涉及领域越来越宽泛,表现方式也越来越多样化。腐败问题不但损害了民众的利益,而且损害了政府的形象。这样一来,腐败问题往往就容易成为民众借题发挥、借机宣泄的一个重要借口,从而直接催生了迁怒型的社会矛盾问题。

四、“官民矛盾”问题有固化的迹象

近年来,“官民矛盾”问题出现了某种固化的迹象。这主要表现在以下两个方面。

第一,官民之间不合理的利益分配结构出现了某种固化的迹象。在中国现阶段社会整体利益分配结构当中,存在着一种几乎成为惯性的现象:一方面是政府收入的高速增长,另一方面却是民众收入的一般增长。2001—2009年国家财政收入年平均增长率为19.9%,远远超过了同期GDP10%的增长率。[8](P5)大部分没有列入预算内财政收入的政府收入如土地出让金等更是以惊人的幅度增长。从个人收入的角度看,公务员的收入同其他行业员工相比,也是比较高的。有专家认为,“中国的公务员平均年薪比事业单位人员平均年薪高出一万元,而企业人员的平均年薪又低于事业单位人员。”[9]相比之下,工人群体和农民群体的收入增长则是十分缓慢的。比如,2001—2009年农村居民人均纯收入年增长率只有6.6%。[8](P11)官员在社会利益结构当中的这种优势地位,使公务员成为整个社会最具有吸引力的职业之一,成为大学毕业生最为热门的职业选择。而从某种意义上可以说,大学毕业生的职业选择是一个社会当中最为重要的职业风向标之一。2010年的数据显示,具有笔试资格的考生已经连续3年超过100万人,而在7年以前这个数据仅为8.7万人,7年之后考生已经增加了16倍。[10]

第二,官民之间流动的壁垒开始形成。从历史上看,任何一个具有一定规模并拥有着极大控制力和影响力的群体,对于自己的利益边界难免会尽力扩张,对于自己的“既得利益”难免会尽力保护。为了做到这一点,就必须强化自身的边界壁垒。令人担忧的是,从某种意义上讲,中国现阶段官员群体也开始出现了类似的一些迹象。

近年来,官员群体的职业边界壁垒逐渐强化,其封闭化倾向开始增强。在20世纪80年代初期,如遇到需要,一个中学教师马上就能够成为县委书记或市委书记。类似的现象现在已经不可能出现。从一定意义上讲,政治“精英再生”现象已经取代以往曾经短暂出现过的政治“精英循环”现象。虽然整个社会的流动程度在不断提高,但是,一旦涉及社会成员由基础阶层位置向上流动到政治精英群体层面位置的问题,其难度同以往相比无疑是增大了许多,其门槛提高了许多。比如,有关代内流动的调查显示,如今国家与社会管理阶层的流入渠道往往是局限于固定路径。大约2/10的国家和社会管理者最初职业就是国家和社会管理者(21.3%),约6/10来源于专业技术人员和办事人员,还有约2/10来源于产业工人(6.6%)、商业服务业员工(6.6%)和农民(8.2%)。[11](P148)“官二代”、“富二代”等不公正的代际传递现象开始出现。虽然理论上讲,公务员录取考试难度较大,而且十分严格,但是官员的代际传递渠道多种多样,无奇不有。

“官民矛盾”固化的迹象应当引起人们的高度警惕。“官民矛盾”的固化一旦成为常态、普遍的现象,其后果十分严重。“官民矛盾”的固化意味着社会各个群体非互惠互利局面的形成,意味着官员群体同民众两者利益增进的非同步化,换言之,官员群体的利益增进有时是以民众利益的受损为前提的。而在现代社会和市场经济条件下,社会成员的自由和平等意识开始形成,社会成员普遍期盼社会公正。每一个社会成员都希望通过公正合理的流动渠道特别是向上流动渠道来实现自己的人生目标。一个社会如果缺乏向上流动的渠道,或者向上流动渠道被人为堵塞,就会使民众丧失希望。从某种意义上讲,希望的丧失是一件后果比起贫困来说更为严重的事情。贫困并不一定会必然地造成社会不满,而希望的普遍丧失则必定会造成民众大面积的挫折感,并使一定数量的民众产生一种相对剥夺感,进一步看,民众大面积的挫折感以及相对剥夺感会直接造成社会大面积的不满情绪,会直接引发社会的不稳定甚至是动荡。

五、“官民矛盾”问题缺乏制度化吸纳消解机制

  长期以来,就“官民矛盾”问题的吸纳消解而言,由于一直缺乏合理有效的制度化安排,因而许多“官民矛盾”问题就容易形成,而且一旦遇到官民纠纷冲突时,一些官员往往会出现进退失据、举措失当的情形。

第一,民众利益诉求往往缺乏有效畅通的制度化机制。在现代社会,应当有一个公正合理的民意表达机制,即:在制定法律和重要的公共政策时,应当也必须让多方人员参与,尤其是要允许相关社会群体成员有充分的参与和表意的机会和渠道,使之能够充分地表达自己的意见,维护自己的利益。为此,应当设定必要的程序,建立必要的规则体系,使制定和实施政策的直接当事人如公共权力部门不能将自己的利益倾向和偏好体现在相关的政策之中,简而言之,就是不能“夹带私货”。否则,便是不公正不合理的,并使相关的政策缺少了起码的“正当性”(合法性)。不能否认的是,在中国现阶段,民众在立法机构中的代表十分有限,难以充分表达自己的利益诉求。比如,在人民代表大会中,民众代表的比例较小。人民代表大会代表存在着“三多三少”的现象,即:中共党员多,非中共党员少;干部多,群众少;男性多,女性少。[12](P90)不仅如此,民众往往还缺少“代言组织”和“代言人”。改革开放以后,行业协会等组织的发育相对滞后,况且这些组织往往带有明显的“官方”背景,因而难以成为民众利益诉求的真正“代言组织”和“代言人”。既然民众利益诉求难以通过正常渠道去表达和解决,那么,一些原本是可以协商解决的利益诉求就只能通过抗争的方式进行表达。

第二,处置社会矛盾问题往往缺少制度化的机制。在中国现阶段,在处置社会矛盾问题尤其是比较严重的社会矛盾问题时,也往往缺乏有效、合理和相对稳定的机制。一些地方官员在处理已经发生的矛盾问题时,稳住局面有时几乎成为唯一的目的,至于用何种具体方式进行操作已经不重要了。有的地方官员不管事情的是非曲直,采取花钱买平安的方式息事宁人,叫做“人民内部矛盾用人民币解决”。有的地方官员则采取一些简单、武断甚至是粗暴的方式进行封堵和高压。少数地方官员甚至以“维稳”为借口,采取非法方式对当事者进行控制。

显然,上述纠纷和矛盾的种种处理方式是典型的“头痛医头,脚痛医脚”。从短期角度看,这些作法可能是一时有效,但从长远的角度看,由于这些政策和作法随机性过强,违法违规色彩明显,前后左右往往不一致,缺乏权威性和公信力,因而是低效和不成功的,还会为造成新的社会矛盾问题留下隐患。

六、“官民矛盾”属于非对抗性的社会矛盾问题

  基于根本利益基础上的对抗性社会矛盾问题的主要表现是,双方基本利益增长的持续负相关性,即:官员一方利益的增进是以持续损害甚至是剥夺另一方的基本利益为前提条件,民众一方的基本生存成为问题,发展上升空间基本被阻隔,而且基本生存状况不断恶化;在这样的条件下,官员赖以执政的合法性地位受到挑战,民众一方的利益诉求演变成为试图以更迭政权为主要目标,官民两者的冲突由经济领域逐渐转向政治领域,民众所采取的利益诉求方式相应的也变为激烈性的方式。

由是观之,中国现阶段的“官民矛盾”问题远远没有达到这种地步,如今官民两者间虽有矛盾,但双方均无法离开对方,官民仍然属于一个生活共同体。尽管民众对政府有或多或少的看法,但是,民众一旦遇到重要问题时,首先想到的是找政府,是依靠官员。比如,2006年全国综合社会调查数据显示,当问及被调查者在遭遇不公平对待时最想上诉的部门,前三位的选择分别是:49.2%的人选择了本地政府,16.0%的人选择了法院,14.6%的人选择了本单位领导。[13]所以,从矛盾问题定性的角度看,现阶段的“官民矛盾”仍然属于非对抗性质的,是在同一共同体内双方矛盾可以协调解决的社会矛盾问题,或者叫做“人民内部矛盾”。具体来说,中国现阶段“官民矛盾”问题的非对抗性主要表现在以下几个方面:

第一,中国共产党依然具有执政的合法性依据。中国共产党执政地位的合法性来源于民众的支持。从历史上看,中国共产党执政的合法性依据有一个变化的过程。新中国成立之初,中国共产党之所以能够执政,就在于中国共产党带领中国人民推翻了“三座大山”,实现了民族独立,建立了新中国。通俗地讲,其执政的合法性来源于“打江山坐江山”。新中国建立后30年,党和政府执政的合法性依据来自“为人民服务”的基本宗旨、自身的廉洁清正以及共和国基本物质技术基础的奠定。经过30多年的改革开放,在经济发展取得了举世公认巨大成就的同时,政府越来越看到,民众的支持是党和政府赖以执政的基本依据。“人心向背,是决定一个政党、一个政权盛衰的根本因素。……只有顺民意、谋民利、得民心,才能得到人民群众的支持和拥护,才能永远立于不败之地。”[14](P17)所以,必须做到“立党为公、执政为民。”[15]进一步看,就是要共享改革发展成果,“要坚持求真务实,时刻关注民生”,要“重视解决好涉及群众最现实、最关心、最直接的利益问题。”[16]既然中国共产党的执政依据和基本理念是“立党为公、执政为民”,那么这就从根本上保证了政府官员同民众之间的矛盾问题不可能是一种对抗性的矛盾问题。

第二,民众的利益诉求方式总体上以温和方式为主。相对来说,在中国现阶段,除去少数与极端民族主义和极端宗教派别合流者外,除去个别地区曾经出现的类似“翁安事件”、“陇南事件”、“石首事件”、“通钢事件”等暴力冲突外,由于“无论是农民,还是工人及市民,都把具体的利益诉求作为行动的目标,没有明确的政治目的”,[17]所以,就总体而言,就大多数民众的利益诉求方式而言,仍然是以温和的方式为主。[18]除了在日常生活中用段子、笑话、网上发帖评论或其他不合作等方式表达自己的不满之外,除了进入法院司法系统解决一些具体的利益诉求之外,除了个别极端者有时采用自杀、自残等方式之外,中国民众现阶段经常或主要采用的利益诉求方式主要是:上访,信访,静坐,罢工,“集体散步”,或其他类型的群体性事件。不能否认,在一些群体性事件当中,由于众人情绪的相互感染以及从众心理因素的影响,人们在特定情境下可能会形成某些较为激烈的情绪化行为,直接与警方或官员发生肢体冲突。但就总体而言,从前述方式中人们可以看到,民众的利益诉求往往是就事论事,并没有采用蓄意的、激烈的抗争方式,甚至就是在一些群体性事件中,当事人也会组织专人维持秩序,唯恐参与者的举动变成一种非理性冲突而难以收场。民众希冀通过这样一些温和的利益诉求方式,引起官员的关注,以解决自己提出的一些诉求,而不是试图颠覆政府并取而代之。比如,有人发现,对于工人来说,争取合法权益的同时还要计算在这个过程中的经济成本与政治风险,因此“安全”(合法性)、“有效”(集体的压力、时间、精力)而又“可持续存在”(反对的压力持续存在、劳动合同延续、收入稳定可预期)的抗争方式是工人在采取行动时不得不考虑的问题。[19]

第三,民众对官员基本上保持着一种信任的态度。不能否认,腐败现象现在有愈演愈烈的趋向,已经严重损害了政府的公信力。民众对腐败现象深恶痛绝。几乎所有的调查都显示出民众对腐败贪渎官员有着一种强烈的不满和极度的鄙视。但同时需要看到的是,从某种意义上讲,现阶段的民众是“仇腐不仇官”,民众并没有因为腐败现象的存在,就完全对整个官员群体失去基本的信任。几乎所有的民意调查都显示出这样一种情形,尽管民众对政府官员的信任程度有所降低,但在总体上仍然保持着基本信任的态度,而且对未来官民关系的改善抱有比较乐观的态度。比如,有调查显示,2006年,以4个等级计分,民众对中央政府的信任程度最高,平均数为3.56,接近很信任;对法官和警察、地方政府、信访机构的信任程度平均数在2.79—2.93,接近比较信任。[20](P65-66)

七、“官民矛盾”问题激化或缓解两者间的弹性空间较大

  中国的现代化模式是政府主导推动型的现代化模式。在一个比较长的历史时期当中,政府在中国整个现代化进程中扮演着至关重要的角色。在重大政策制定上,政府有着主导性话语权,因而对于社会经济方方面面具有着重要的影响。比如,中国民众之所以十分关注每年的“两会”,道理便在此。再者,需要注意的是,在一亿人以上的大国当中,中国的举国动员体制最为完备,社会动员能力最强。在中国,从中央到地方,均有严密的组织机构,甚至直至每一个村庄、街道,均有党政组织的存在和有效运转。举国动员体制一旦启动起来,社会的巨大能量就能够得以大面积聚集和集中释放。[21]中国现阶段的许多重大政策是借助于这种举国动员体制予以实施的,因而其力度和效应便增大了许多。

显然,在上述情形下,不同政策尤其是不同重大政策的导向,对于加重或是缓解“官民矛盾”问题必然会产生十分明显的影响,加之举国动员体制的放大效应,无疑又使得这种影响明显增大,换个角度看,中国现阶段“官民矛盾”问题的加重或是缓解有着比较大的弹性空间,至少在一个比较长的历史时段当中是这样的。

第一,政策导向的偏差、具体政策的不配套以及矛盾制度化消解机制的滞后,容易引发和加重“官民矛盾”问题。

从20世纪80年代至今,我们可以看到,官民之间矛盾问题的具体状况总是同当时政策导向的偏差、具体政策不配套以及矛盾消解的制度化机制发育的滞后密不可分。比如,20世纪90年代开始直到现在,围绕着强行征地拆迁,不少城乡居民同当地官员之间形成了不少矛盾和冲突;21世纪之初,由于一些政府部门对企业员工特别是农民工劳动条件不够重视等多种原因,致使不少工人特别是新生代农民工开始形成不少维权举动;等等。更值得注意的是,正如本文前面所提及的那样,“官民矛盾”问题现在出现了某种固化的迹象,而且由于“官民矛盾”问题的解决一直缺少一个长期有效的制度化机制,所以,长期积累的“官民矛盾”问题的势能越积越大。在这样的情形下,一旦重大政策的导向再次出现重大偏差,那么,“官民矛盾”问题无疑会加速度扩张。比如,现在一些地方正酝酿着新一轮的城镇化“大跃进”,有的地区已经显露出这种迹象。如果这一举动大面积启动,并且没有合理公正的补偿安置政策作为支撑,那么围绕着征地拆迁问题,当事人———为数众多的城市居民和农村居民将会采取规模较大的维权行动,由此将会产生影响力和影响面更大的“官民矛盾”问题。

第二,政策导向的合理、具体政策的配套以及矛盾制度化消解机制建设的推进,会缓解“官民矛盾”问题。

只要政府官员的基本理念实现由GDP至上向以人为本、共享社会发展成果理念的转换,成功地履行公共服务型政府的职责,并且把改善民生同经济发展方式有机地结合在一起,“官民矛盾”问题必定会大幅度缓解。近年来,政府在改善民生方面的投入大幅度增加,其力度之大,在这之前几乎是不可想象的。2009年,社会保障和就业支出3 296.66亿元,完成预算的98.4%,增加553.07亿元,增长20.2%;教育支出1 981.39亿元,完成预算的100%,增加377.69亿元,增长23.6%;医疗卫生支出1 277.14亿元,完成预算的108.2%,增加422.69亿元,增长49.5%。2010年,社会保障和就业计划支出3 582.25亿元,增加285.59亿元,增长8.7%;教育计划支出2 159.9亿元,增加178.51亿元,增长9%;医疗卫生计划支出1 389.18亿元,增加112.04亿元,增长8.8%。[22]这些,有助于民众基本生活底线的保障,有助于从源头上减小“官民矛盾”问题产生的几率,从而能够从总体上有效遏制“官民矛盾”问题加重的趋势。

还应当看到,仅仅是做到民生支出的大幅度增加尽管十分必要,但还是不够的。除此之外,还有必要压缩非民生的公共支出,如豪华性公共设施建设、高昂的行政成本等等,特别是要逐渐建立起“官民矛盾”问题制度化的化解机制。只有这样,“官民矛盾”问题才能得到有效的消解。

如何化解缓解“官民矛盾”问题?需要做很多事情,涉及方方面面。从源头上看,关键的事情大致有这样几点:其一,政府的职责定位一定要摆正,这就是必须建立一个公共服务型的政府。这既是大势所趋,也是现实的客观需要。只有真正定位为公共服务型政府,政府才能“以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念,着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”,[23]才能厘清自身职业领域的边界,进而大幅度减少“官民矛盾”问题发生的几率。其二,建立起公正、科学、有效的利益协调机制,从制度的层面确保民众的基本权益,进而有效吸纳和化解“官民矛盾”问题。这种利益协调机制的主要内容包括:利益诉求表达机制,使社会成员的利益诉求渠道畅通、广泛和充分,即“诉求”有门;利益协商机制,使相关各方再加上相对中立者共同参与协商利益问题;利益保障机制,使社会成员基本权利得到长时效的制度保障;利益调节机制。其三,大幅度改善基础性民生状况,弥补社会经济发展中的短板。只有建立起一个初级的民生保障体系,才能使民众的基本生活有一个底线,使民众对未来能够有一个稳定的预期,进而大幅度地有效减缓“官民矛盾”问题。

 

[作者简介]吴忠民,中共中央党校教授,主要从事社会公正、社会政策、社会发展理论研究。

 

注释:

①这里所说的“官员”群体主要是指“公务员”和“准公务员”的“国家公职人员”群体,而不同于“干部”群体。相比之下,干部群体的范围要大得多:不仅包括了官员及准官员群体,而且还往往包括事业组织、社团组织、基层社区组织以及企业组织当中的居于较高位置的管理人员和骨干人员。“官民矛盾”主要是指“国家公职人员”群体同“非国家公职人员”群体亦即“民众”群体之间的矛盾,而不是笼统地泛指“干群矛盾”(干部群体和非干群群体亦即“群众”群体之间的矛盾)。在谈论相关问题时,“官民矛盾”一词要比“干群矛盾”一词准确。

 

参考文献:

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