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  贺雪峰 城镇化进程中的土地财政问题思考  
  作者:贺雪峰    发布时间:2012-11-12   信息来源:三农中国网  
 

城镇化进程中的土地财政问题思考

贺雪峰

人民论坛(总第381期)2012-11-5

 

  土地作为三大生产要素之一进入生产过程,必定应该分享经济发展所形成剩余。正是凭借中国特殊的土地制度安排,在这一制度安排中土地食利者阶层未能形成,中国可能获得快速经济发展。要保护中国社会主义革命的成果,就要从维护当前中国土地基本制度和其中的宪法秩序开始。

 

  农地制度安排是国家再分配制度的一部分

 

  随着现代化的推进,经济不断发展,农业占中国经济总量的份额不断下降,目前农业份额占中国GDP的份额只略微超过10%,中国主要经济份额来自第二、三产业,主要依托工业化和城市发展。尤其是在财政收入中,农业所贡献财政收入几乎可以忽略不计。

 

  与农业占GDP份额的微不足道相反,农业是国民经济的基础,粮食安全是国家稳定的根基,从而农业本身具有极其关键的基础的功能,发展农业尤其是保证粮食安全供给,是一项基础性的任务。作为弱势产业的农业如何可以得到持续发展,是国家必须要重点考虑的政策问题。通过农业补贴来发展农业,是现代国家所普遍采取的政策措施。

 

  中国还有更加特殊的情况。中国有9.4亿农村户籍人口,其中绝大多数都仍然生活在农村且与农业和土地有着极其紧密的关系。农业是中国的弱势产业,农民是中国的弱势群体,且中国农民数量极其庞大,让数量庞大的中国农民可以获得基本的收入保障,就不仅应该减少加诸农民身上的负担,而且应该给农民以转移支付。目前,中国每年有超过万亿的支农扶农财政资金,应是在当前中国已经初步实现工业化后,以工哺农、以城带乡政策实践的一部分。

 

  也就是说,当前中国农地制度安排中,作为土地所有者的国家和集体未通过土地要素分享剩余,相对平均的土地占有(承包经营权)使农民可以相对平均地分享农地收益。在农业是弱势产业,农民是弱势群体,而中国经济结构的主体已变为工商业之后,这样的农地制度安排就相当于在国家层面进行的再分配制度的一部分。当前给农民的各项补贴当然也是国家经济再分配的重要组成部分。

 

  土地财政是国家财政的重要组成部分

 

  国家进行经济再分配,必须要有可供分配的资源。新世纪国家取消农业税费政策,是通过政策调整,让农民分享到更多农业发展的收益,前提则是中国工业化取得阶段性成果,中国经济结构的主体已转变为工商业,国家财政收入主要来自城市,农业税费占到国家财政收入的比重已经微不足道了。

 

  此外,国家每年向农村转移的上万亿元财政资金则是国家财政再分配的重要组成部分。正是通过财政再分配,弱势的农业产业和弱势的农民群体可以享受到公共财政的阳光,可以分享经济发展的好处。在当前中国农民数量庞大,城乡差距越拉越大的情况下,国家如何通过以工哺农、以城带乡的财政支农政策来促进城乡一体化发展,为中国现代化提供可持续基础,仍是一项未完成的任务。

 

  国家进行财政再分配的能力来自其获取财政收入的能力。当前国家财政最为重要的两个组成部分,一是公共财政,主要是工商税收;二是土地财政,即地方政府卖地收入。在当前中国财政体制下面,主要税种和税收由中央财政掌握,中央财政收入大约占到公共财政总收入的一半。地方公共财政主要用于养人,要想做事,就得靠土地财政,这就是所谓“公共财政养人,土地财政做事”。在全国相当部分的城市政府收入中,土地财政收入与公共财政收入相差无几。地方政府正是有了土地财政收入,才能建设相对良好的城市基础设施,地方政府才能更好地经营城市、发展经济。如果没有土地财政的收入,地方政府要进行基础设施建设,就势必要依靠中央财政,或者改变当前中国公共财政体制中央独大的格局。

 

  或者说,正是因为有了土地财政,中央公共财政才有能力在全国范围进行基础设施建设,才能在全国推进区域间的财政再分配,才能为九亿农民提供转移支付,以及更好地建设国防,持续发展战略产业,有效支持国家中长期战略目标的实现。这对于中国这样一个具有大一统、传统的人口众多地域差异极大的发展中国家,尤为重要。

 

  土地财政的来源及其影响

 

  土地财政来自于地方政府的卖地收入,地方政府通过低价征收农民土地、高价卖出土地,来获得土地财政收入。地方政府可以低价征地高价卖地获取收入的原因:一是土地用途管制和国家为保护耕地而采取偏紧建设用地供给政策;二是城市发展带来特定位置土地的增值。这两者都与特定区位农民个人的努力无关,而只与土地政策属性(土地用途管制和偏紧建设用地供给)和自然属性(土地不可移动)有关。如果土地完全私有,特定区位农民土地由农用转为建设用地的增值收益全归农民所有,则在中国特定区位的农民(主要是经济发达地区和大中城市郊区农村),就会因为农地转为建设用地而获得巨额土地利益。

 

  这样一来,处在特定位置的总数只占中国农民5%的城郊农民,就可能因为可以获取农地转为建设用地收益,而一夜暴富,成为获取大量土地收益的食利者阶层。这个土地食利者阶层的收入正是目前全国各级地方政府的土地财政收入。一旦有了这个土地食利者阶层,他们凭借自己是特定位置农地承包经营者的地位来获取超额利益时,当前具有极其重要作用的土地财政就瓦解了。因为地方土地财政的瓦解,中央财政为了支持地方基础设施建设,不能不将更多中央财政用于地方建设,结果就是,中央财政用于建设全国性重大基础设施,用于平衡地区差异,用于转移支农,用于发展战略产业的能力大为下降。

 

  而从宏观上看,在参与中国经济发展剩余分配的四大主体中,之前主要是资本、劳动和国家权力参与分配,其中国家通过再分配调整不同利益主体之间的关系,所以,当前参与中国经济发展剩余的主体主要是资本和劳动。现在则要加上城郊人数很少、分利能力却极大的土地利益集团。

 

  如果土地利益集团进入到中国经济发展剩余的分配中,在中国目前发展阶段,将会产生灾难性后果。在全球化背景下,资本具有很高的流动性,并一定是要获取资本平均利润的,土地利益集团参与中国经济发展剩余的分配,若是侵蚀到资本的利益,资本就会流走,因此,土地利益集团首先要挤占劳动的收益。其后果就是,不劳而获的土地食利集团进一步挤压了中国劳动力所付出劳动的收益空间,中国社会的经济收入更加不公平,经济发展更难持续。

 

  改革开放以来,中国经济发展取得举世瞩目成就的一个关键就在于中国独特的土地制度,使中国至今还没有形成一个庞大的土地食利集团,经济发展城市扩张所带来农地转为建设用地增值收益的主要部分成为地方政府的土地财政收入,并最终成为国家财政的组成部分,用于了国家发展战略和调节不同利益主体之间的利益关系,即成为再分配的一个部分。因此,这使中国经济可以为资本提供较好的赢利环境,可以让劳动获得基本的收入条件,可以为中国经济在世界上更具竞争力提供基础,也就为中国这个世界上最大的发展中国家提供了经济快速发展和快速城市化的可能。

 

  维护中国的基本土地制度

 

  当前中国的土地制度是中国资产阶级革命和社会主义革命的成果,其鲜明特点是消灭了特权的土地贵族集团,没有人再可以凭借其占有的土地来剥削他人,以及可以不劳而获成为土地食利者。其表现为:一是以土改为核心的平均地权运动;一是以合作化和人民公社为基础的集体土地制度和在此基础上的建设用地国有化制度。国家独占农地转为建设用地所产生的增值收益,并以此收益来建设社会主义现代化。

 

  中国土地公有,地利共享,消灭土地食利者的法律,可以称作中国土地制度中的宪法秩序,是中国20世纪资产阶段革命和社会主义革命的重要成果,这一成果在当前中国现实中的表现就是,土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了,没有人再可以声称自己是特定土地的所有者,从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。如果没有经过彻底资产阶级革命或社会主义革命,这样的国家(如印度)就会形成土地利益集团,因为他们具有土地所有权,而处处要求作为土地所有者而拥有的特权利益,若国家要取消这种利益,必然会引起这个土地利益集团的激烈反抗。国家对土地利益集团激烈反抗的镇压就是革命。在当前印度,其发展的最大障碍之一是巨大土地利益集团,其封建性,阻碍了资本主义的发展,拉美亦是。西欧资产阶级革命的任务之一即是打击封建贵族土地利益集团。

 

  经过资产阶级革命和社会主义革命,中国已经消灭了土地利益集团,这是中国20世纪两次伟大革命的重要成果,其在土地制度上就体现为前述中国土地制度的宪法秩序,这是中国经济发展的重要原因。要保护中国社会主义革命的成果,就要从维护当前中国土地基本制度和其中的宪法秩序开始。

 
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