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  李强 胡宝荣 去乱求治:我国历代社会管理的共同使命  
  作者:李强 胡宝荣    发布时间:2012-12-18   信息来源:社会学视野网  
 

去乱求治:我国历代社会管理的共同使命

李强  胡宝荣

(清华大学社会科学学院,北京100084

来源:《甘肃社会科学》2012年第6期

提要:社会管理应该说是一个现代概念,但这并不意味着我国历史上就无社会管理的事实。其实,正如漫长的中国历史一样,中国对于社会管理探索的历史也是十分漫长。依据管理体制和性质的不同,我国历史上的社会管理大致可以分为四个历史时期:先秦时期的社会管理;秦朝至清的社会管理;民国时期的社会管理;新中国成立以后的社会管理。然而,尽管不同历史时期的社会管理之间存在本质上差异,但在一些基本方面总体上是一致的:在管理主体上,以国家集中管理为主导;在管理方式上,以加强人心管理为重点;在管理内容上,以协调社会利益为核心。并且在我国历史上,历代社会管理都有一个共同的使命,即“去乱求治”。

关键词:社会管理;历史分期;社会秩序;去乱求治;

中图分类号:C916文献标识码:A文章编号:1003-3637(2012)06-0009-07

一、社会管理的概念及其廓清

  社会管理是一个比较抽象的概念,也是一个极富弹性、可以自由伸缩的概念。正如“社会”这一概念有大小之别一样,社会管理的范畴也是可大可小、可宽可窄的[1]。不同的国家、甚至不同的历史时期,对于社会管理的理解往往都会有所不同。

  目前,国内学界关于社会管理的定义,大体可概括为以下两种观点:一是广义的社会管理,认为社会管理是对整个社会的全面管理,即对社会的各个领域、生活的各个方面进行全面组织、协调、监管和服务的过程。二是狭义的社会管理,认为社会管理主要是对社会生活领域的管理,即对人们的日常生活、社会行为进行组织、协调、监管和服务的过程。所以,广义的社会管理又可称为“大社会管理”;狭义的社会管理又可称为“小社会管理”。这样两种关于社会管理的不同理解或争议,可以说长期存在于我国社会管理的理论和实践中。

  那么,当前我国的社会管理究竟属于何种社会管理呢?是广义上的社会管理,还是狭义的社会管理呢?是大社会管理呢,还是小社会管理呢?要想弄清楚这一问题,我们首先应该将其置于我国的社会背景当中进行考察。胡锦涛总书记指出,社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动,在当前我们这样一个拥有13亿人口、经济社会快速发展的国家,社会管理任务更为艰巨繁重。社会管理的根本目的就是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业,为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定诸多方面[2]。

  面对如此繁重的管理任务,若是仅靠狭义上的社会管理,显然难以完成使命。因为社会是一个有机整体,任何一个方面出现问题,都有可能导致整个社会秩序受损。因此,我们只能依靠更为广泛意义上的社会管理,即对整个社会进行全面统合管理,这样才有可能实现社会管理的目标。从这个意义上说,加强和创新社会管理应该是一个系统性的工程,是对整个社会管理体系的全面创新,涵盖社会的各个领域,涉及生活的各个方面,其核心就是为了维系社会秩序。维系社会秩序,可以说是加强和创新社会管理的根本目标和最终归宿。所以,当前我国的社会管理应该说是一种广义上的社会管理,而非狭义上的社会管理;应是大社会管理,而非小社会管理。

  其实,这样一种理解也同样适用于我国历史上的社会管理。当然,或许有人提出质疑:社会管理是现代的产物,历史上又何来社会管理呢?不可否认,“社会管理”确实是一个现代词汇,中国历史上并无“社会管理”这一概念,但我们不能就此断定中国历史上就无社会管理。因为社会管理绝不只是一个抽象概念,更主要的是一种管理社会的实践和活动。社会管理的概念或理念只有转化成为具体的社会管理实践或活动,才有可能实现社会管理的目标。我国历史上虽然没有社会管理的概念,但却有着大量的各种形式的社会管理实践,如土地管理、赋税管理、人口管理、精英管理、保障管理、治安管理、民族管理等;同时,也形成了丰富的社会管理思想,如儒家思想、法家思想、道家思想等,它们共同维系着中国社会的传统秩序。因此,我们完全有理由认为,我国历史上早已有了社会管理的存在,并贯穿着中国历史发展的始终。

  察古观今,以史为镜。事实上,我们只有认真研究中国历史上的社会管理,了解我国社会管理的历史分期,概括历代社会管理的特点,把握历代社会管理的脉络,分析历代社会管理的原因,总结历代社会管理的经验,取其精华,弃其糟粕,这样才能创造一种更加适应现代社会发展需要的新型社会管理。

二、我国社会管理的历史分期

  中国作为一个古老的东方文明古国,历史悠久,源远流长,期间历经数十朝代。正如漫长的中国历史一样,中国探索社会管理的历史也是十分悠久。可以说,自从中国历史上的首个“王朝”——夏朝建立开始,中国就正式拉开了社会管理探索的序幕,迄今已有好几千年的历史。总的来说,我国历史上的社会管理依据管理体制或性质的不同,大致可以分为以下四个阶段:先秦时期的社会管理;清朝至清的社会管理;民国时期的社会管理;新中国成立以后的社会管理。

  (一)先秦时期:王权时代下的社会管理

  夏朝建立以后,中国社会开始进入王权统治的时代。也是中国历史上的第一个奴隶制国家。所以,夏朝的建立,也标志着国家的正式形成。

  国家建立以后,整个社会的管理方式较之原始部落时期发生了根本性变化。社会管理不再按照原先的血缘关系划分居民,而是按照地区划分进行管理,并且设置专门的管理人员,运用国家强制力量进行集中管理。夏统治者拥有最高权威,属于当时各个方国诸侯的“共主”。所有的方国诸侯均需服从夏王,接受夏王统治。同时,王朝中央和地方都建立了专门管理机构,并由同姓和异姓贵族充任官吏,亦即中央官吏和地方侯伯。

  此后的商朝、周朝基本沿用夏朝的这一社会管理体制,并且加以发展和完善。中央实行集权管理,地方进行分封管理。虽然春秋战国时期,因为诸侯争霸,列国称雄,中原大地长期陷入一片战乱局面,社会管理体制受到重创,社会管理失序,但是始于夏朝的这种社会管理体制并未发生根本动摇,并在各个诸侯列国的社会管理之中得以体现。直到秦朝统一以后,王权时代的社会管理体制或制度才根本上宣告结束。

  总之,先秦时期应该说是我国王权时代下的社会管理时期。这一时期,社会管理的一个重要特点就是以王权为中心,对社会进行分封管理,王权拥有至高无上的权力。其实,从“王”字的本义来看,三横分别代表天、地、人,一竖则是一个贯通天地人之间的人,意即天下的一切皆归国王。当然,这并不是说王权是毫无限制的。

  事实上,先秦时期社会格局基本都是“天子立国,诸侯建家,卿置侧室”(《尚书·伊训》)。也就是说,虽然王权统治各个诸侯方国,各个诸侯方国也对天子之国具有纳贡的义务,属于天子的屏藩,但是王权并不能够完全渗透进入各个诸侯方国,进行直接统治和管理,诸侯方国内部基本都是实行自我管理。并且,这些诸侯方国一旦羽毛丰满,就会脱离天子之国,成为一方的霸主,并与王室形成对抗,最终导致王权时代社会管理的瓦解。

  (二)秦朝至清:皇权统治下的社会管理

  秦朝建立以后,秦王嬴政,取“三皇”中的 “皇”,摘“五帝”中的“帝”,议定“皇帝”称号。从此,中国社会就开启了皇权帝制统治时代,并确定了至高无上的皇权。中国社会也因此进入了皇权时代社会管理阶段。

  秦朝社会管理分为中央、地方和基层三个层级,中央实行宰相制度,地方实行郡县制度,县级以下实行“乡亭制度”,逐级进行管理,从而形成一个“金字塔式”的管理体系。皇帝独揽一切大权,所有的官吏或管理人员都可算作皇帝的“雇员”,正所谓“天下之事无大小,皆决于上”(《史记·秦始皇本纪》)。这样,秦朝就建立起一种自上而下的高度集中的社会管理体制,这标志着皇帝直接管理或统治的皇权时代社会管理的正式开启,同时也宣告原先间接管理或统治的王权时代社会管理的基本结束。

  在此之后,中国两千多年的皇权统治当中一直都是沿用这一社会管理体制;直至辛亥革命以后,才被推翻。期间,虽然各个朝代都对这一社会管理体制进行过不同程度的改革和完善,但在根本上都是由秦朝演化而来。就中央管理体制而言,汉朝的“三公九卿制度”发展到了隋唐的“三省六部制度”,继而变为宋朝的“二府制度”,元朝的“一省一院一台制度”,还有明朝的直接对皇帝负责的“内阁制度”,以及清朝的“军机处制”等等,基本都是由秦朝的宰相制度演化而来,只是宰相制度的不同表现形式而已。地方和基层的社会管理制度更是如此。

  由此可见,秦朝至清这一时期社会管理体制的一个突出特点就是皇权之下建立以宰相制度为核心的中央职官体系,并对社会进行高度集中的管理。皇权时代,皇帝几乎独揽一切大权。不过,皇权的行使,必须通过一定的人员和机构,并且按照一定的程序和方式才能进行。于是,宰相制度作为中央官制在中国历史上被确定下来。宰相制度建立以后,一来可由直接听命皇帝的宰相分管全国政务,有效加强皇帝对地方的控制,二来可以减少皇帝的负担,弥补皇帝的才干不足。所以,皇权时代宰相制度的建立,无疑从根本上加强了高度集中的专制主义中央集权的社会管理。

  (三)民国时期:具有资产阶级政权性质的社会管理

  1912年,中华民国成立,也标志着中国两千多年皇权时代的社会管理体制正式宣告终结,取而代之的是一种具有资产阶级政权性质的社会管理体制。

  中华民国建立以后,废除皇权制度,实行总统制度,这是一种具有资产阶级民主性质的政权组织形式。可是,南京临时政府按照资产阶级的分权理论建立起来的“三权分立”的社会管理体制,却只是昙花一现,仅仅只存在了三个月,就被北洋军阀篡夺。北洋军阀结束以后,代之而起的国民政府,虽然倡导资产阶级民主管理,但实际上依然实行独裁统治,进行集权管理,所以最终还是未能走出失败的命运。

  不可否认,民国时期的社会管理制度确实不乏一些资产阶级民主的成分,有些方面还呈现出较为完整的体系,较之封建君主专制制度,无疑是一种历史进步。但是,由于民国政府实行的政治专制,军事独裁,经济垄断,使得具有资产阶级政权性质的民主社会管理也就只是徒有虚名罢了。

  总的来说,民国时期社会管理的一个显著特点就是,社会管理体制具有明显的过渡性质,处于从君主专制主义的中央集权管理向人民民主专政的社会主义管理的过渡阶段,缺乏比较成型的社会管理制度。其原因在于:一方面,民国时期虽然建立了资产阶级民主社会管理制度,但是这一制度主要还是借鉴西方,模仿西方,缺乏社会根基,因此实践当中总会遇到各种阻力,难以真正贯彻落实下去;另一方面,中国两千多年的帝制统治,虽被辛亥革命推翻,但是根深蒂固的君主专制主义思想并未彻底消除,而是深深地扎根在人们头脑之中,所以民国时期的社会管理制度依然存在明显的君主专制主义思想的残留。

  (四)新中国成立以后:社会主义新型社会管理

  新中国成立后,中国的社会管理也迈入了一个崭新的历史阶段,即社会主义新型社会管理阶段。新中国成立以后,我国开始实行人民民主专政制度,建立民主集中的社会主义社会管理体制。

  新中国成立初期,由于受到各种错误路线的影响,社会管理体制也曾受到重创,出现从“人民民主专政”向“无产阶级专政”演化的趋势。然而,改革开放以后,中共中央充分认识到了“权力过分集中”的现状和问题,明确提出“着重解决党政不分,以党代政的问题”,并且重新明确人民民主专政的社会管理体制[3]。

  特别是在1992年邓小平同志南行讲话以后,我国社会主义新型社会管理体制开始进入深化改革阶段,逐步从高度集中的计划体制向社会主义市场体制过渡。随着改革的不断推进,社会主义市场经济制度的基本确立,社会利益主体开始日益多元,国家已不再是社会资源的唯一主体。这种情势之下,原先计划体制下的高度集中的社会管理模式势必难以适应现代社会发展需要,所以必须加强和创新社会管理模式。

  因此,2003年十六届三中全会以来,党和国家明确提出“科学发展”、“和谐社会”的社会建设理念,不断加强和创新社会管理,这标志着我国社会主义新型社会管理开始进入全面探索、不断成熟阶段。

  总的来说,新中国成立以后,我国的社会管理主要呈现如下特点:首先,在管理性质上,实行人民民主专政的社会管理。人民民主专政的本质就是人民当家作主,这意味着社会主义民主社会管理具有广泛而真实的特点。其次,在管理主体上,鼓励多元社会主体参与社会管理。特别是改革开放以后,政府开始转变职能,将部分“管不了,也管不好”交由市场、社会承担,逐渐形成政府、市场、社会三大部门共同参与的社会管理新格局。再次,在基层管理上,党组织和政府首次进入基层社会。虽说中国历史上的社会管理基本都以国家集中管理为主,社会自主管理为辅,但事实上国家政权似乎从未真正渗入基层社会。只有新中国成立后,党组织和国家政权才第一次进入基层社会,成为基层社会管理的重要力量。

  总而言之,由于社会管理体制或性质的不同,各个历史时期的社会管理在很多方面都会存在很大差异,采取不同的社会管理措施,呈现不同的社会管理特点,形成不同的社会管理模式。不仅如此,其实即便在同一历史时期,各个朝代虽然在社会管理的体制或性质上相似,但在社会管理的一些具体方面和具体制度上也会有所不同。因为任何一个新的朝代建立以后,都会吸取前朝的经验教训,改变前朝旧的社会管理制度,建立自己新的社会管理制度,而非照搬前朝的社会管理经验。从这个意义上说,所谓社会管理的历史分期其实只是一种相对意义上的分期,而非一种绝对意义上的分期。我们这里将我国历史上的社会管理分为四个历史阶段,亦是如此。

三、历代社会管理的基本问题

  历史既是阶段性的,也是连续性的。每段历史都是衔接前后历史阶段的桥梁。所以,尽管我国历史上的各个时期、甚至各个朝代之间的社会管理存在诸多差异,有着诸多不同,但在一些基本方面,它们之间仍然有着许多共同之处,比如管理的主体架构、管理的基本方式、管理的核心内容等。

(一)历代社会管理的主体架构:国家与社会

  任何社会管理其实从根本上说,都是处理社会关系。而处理社会关系是需要按照一定的管理架构进行的。社会管理架构可以说是一切社会管理的轴心。社会管理架构的不同,往往直接影响整个社会管理的模式及其成效。

  纵观几千年来社会管理的历史,不难发现中国历代社会管理有着一个基本的管理架构,即“国家—社会”的关系架构。可以说,我国历代社会管理无一例外都是通过调整国家与社会之间的关系来展开的。所以,如何正确处理国家与社会的关系,也就成了我国历代社会管理的基本问题。

  一般来说,社会管理大致可以分为两种类型:一是国家社会管理,即国家通过制定一定的规章制度、政策法规,对社会进行总体规划和全面设计,并且运用自身的行政权力对各项社会事务进行直接管理和控制。二是社会自主管理,即社会的自我组织和管理[4]。而在处理国家与社会这对基本关系上,我国历代社会管理基本上是以国家集中管理为主导,以社会自主管理为辅助。

  先秦时期,国家作为统治阶级维护自身统治工具,力量十分强大,进行高度集中的社会管理,几乎统揽一切社会事务。但是,国家社会管理也非毫无限制,而主要局限在王畿及其附近地区;对于王畿以外地区,国家权力基本“缺场”;尤其是在基层社会,基本上都是由社会进行自主管理。正是因为如此,所以造成社会自主管理权限过大,地方社会秩序松散,使得国家社会管理受到挑战,出现国家与社会关系的紧张局面,所以才导致了先秦时期社会管理模式或架构的失败。

  秦朝统一以后,吸取先秦时期社会管理模式或架构失败的教训,开始加强国家对于整个社会的管理,废除分封制度,实行郡县制度,确立中央与地方之间的统治关系,从而建立起了高度集权的专制主义社会管理模式和架构。在皇帝与中央机构的关系上,皇帝不断专权,所谓“主有专己之威,臣无百年之柄”(《后汉书·班彪传》)。在中央与地方政权的关系上,不断强化中央集权,地方必须服从中央。在此之后的中国两千多年的皇权统治当中,各个朝代基本上都沿用了这一管理架构或模式。

  但需要指出的是,秦朝至清,无论皇权或国家权力如何强大,它对社会的管理和控制最多只达县级,对于县级以下的基层社会,皇权力量的影响其实非常微弱。正如马克斯·韦伯所说:“事实上,正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区,出了城墙之外,统辖权威的有效性便大大地减弱,乃至消失。”[5]县级以下的基层社会主要是靠当地士绅和宗族进行自我管理。W.古德这样写道:“在帝国统治之下,行政机构的管理还没有渗透到乡村一级,而宗族特有的势力却维持着乡村的安定和秩序。”[6]这样一种社会管理架构和管理状态,有学者将其描述为“皇权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”[7]。于是,“国家—社会”这一西方政治理论中的二元分析框架在这里就成了“皇权—绅权”或“皇权—族权”的二元模式,费孝通将其概括为皇权与绅权的“双轨政治”[8]。由此可见,中国在两千多年的皇权统治中,虽然国家社会管理得到明显加强,但是社会自主管理亦未根本退出历史舞台,并在基层社会管理当中发挥至关重要作用。

  此后的民国时期在社会管理架构上也做了一些不同以往的新的尝试,但从根本上说主要还是国家与社会关系的调整。民国初期,吸取皇权时代高度集权的专制主义社会管理架构失败的教训,实行三权分立制度,进行分权社会管理,使得国家集权社会管理开始弱化。但是,这种社会管理架构并未持续很长时间,就被北洋军阀和国民政府抛弃。民国政府为了加强基层社会管理,国家权力开始不断下渗,推行权力下乡,其中最为典型的就是全面推行“保甲制度”,从而导致社会力量严重萎缩,基层社会失去活力,社会发展长期处于停滞状态。

  新中国成立后,我国社会管理架构也开始了一些全新的探索,大体可以划分两个阶段:前30年的计划经济体制下,特别是在推进集体化的过程中,国家为了巩固新的政权,加快社会主义建设,试图通过社会结构调整和社会组织变革的方式重组社会,所以国家权力开始不断向基层社会延伸,使得国家与社会的边界逐渐消解,社会自主管理能力逐渐弱化,基本实行国家“一元”社会管理;后30年特别是改革开放以后,我国社会主义市场经济体制基本确立,国家开始逐步实行职能转变,进行权力下放,将部分“不该管、管不了、也管不好”的职能剥离出去,分别由市场(组织)、社会(组织)进行承担,因而逐渐从“一元主体”向“多元主体”的社会管理体制转换。至此,传统的“国家—社会”的二元社会管理框架,逐渐演化成为现代的“国家—市场—社会”三元社会管理框架,使得国家与社会之间的紧张关系得以明显调和。

  众所周知,社会管理的任务是为广大人民群众提供良好的管理和服务。所以,社会管理一定不是高高在上的,而是与基层百姓的生活密切联系在一起的[9]。虽然国家社会管理直接关系整个社会管理的方向和成败,但是基层社会的自主管理同样非常重要,也会影响整体社会管理的质量和效果。所以,良好的社会管理应是国家社会管理和社会自主管理的有机结合。国家社会管理是社会自主管理的保障,社会自主管理是国家社会管理的基础。只有国家社会管理好了,社会自主管理才能有序运行;只有社会自主管理好了,国家社会管理才能稳步推进。可以说,社会管理的成败在很大程度上取决于国家与社会之间关系的平衡或协调。

(二)历代社会管理的基本方式:人心与行为

  说到社会管理,无论管理什么,其实在本质上都是对人的管理,具体来说无非两个方面:一是对人心的管理,二是对人的行为的管理。

  所谓“人心”,一般具有两种含义:一是指众人的情感、愿望等;二是指个人的心地、欲望等。然而,无论是众人的情感、愿望,还是个人的心地、欲望,其实都是社会管理的重要内容。

那么,究竟如何进行人心管理呢?人心是一种内在的东西。所以,我们对于人心的管理很难通过一些硬性的法律制度进行强制约束,只能通过一些柔性的道德礼俗进行教化引导。道德教化可以提升人们的德性修养,引导和形塑人们的情感愿望和欲望需求,使其更加符合社会主流价值的要求,从而实现社会秩序。换句话说,良好的人心不是国家通过外在强制手段强加来的,而是人们在长期的社会生活中逐渐养成的。

相比之下,行为管理则是对人们的外在行为进行规范和控制的一种社会管理方式。它更倾向于运用各种外在的、硬性的法律制度进行强制约束,从而使得人们的行为更加规范,更加符合社会和谐发展的需要。所以,行为管理一般具有明

显的强制特点。

不过,尽管人心管理与行为管理之间有着重要区别,甚至某些方面还会存在相互矛盾的情况,但是它们彼此之间并非一种简单的对立关系。其实,无论是人心管理还是行为管理,它们在目标上是一致的。人心管理是“由内而外”对社会成员进行管理,行为管理则是“由外而内”对社会成员进行管理,但本质上都是为了维系社会秩序。所以,良好的社会管理应该是人心管理与行为管理相互配合、相互补充。人心管理是行为管理的内在基础,行为管理是人心管理的外在保障,二者缺一不可。离开人心管理,行为管理则空;离开行为管理,人心管理则虚。

其实,纵观中国历史,有无数的例子可以证明这一点。比如,秦朝之所以短祚而亡,很大程度上是因为它只重视行为管理,却忽视了人心管理,主要运用严刑峻法由外而内威慑民众,使得统治不得人心,百姓怨声载道,所以秦朝仅存在了15年就被推翻。

在此之后,汉朝吸取秦朝覆亡的教训,开始强调人心管理的重要性,逐渐从“以行为管理为主”向“以人心管理为主”转变。汉朝非常重视人心管理,注重社会道德教化和个人内在修养,强调“引礼入法”。当然,汉朝也不是完全不重视行为管理,而是“以霸王道杂之”(《汉书·元帝纪》),从而实现道德教化与法律强制相互配合,人心管理与行为管理相需为用。所以说,汉朝应该是找到了一种相对行之有效的社会管理方式,因而才会出现“文景之治”这样罕见的承平盛世。

其实,中国历史上绝大部分时间里都是人心管理和行为管理相互结合起来使用,只是不同的朝代,各自偏向不同而已。有的朝代更加偏向人心管理,有的朝代更加偏向行为管理。但是总体而言,人心管理似乎更加占据主导地位。

众所周知,,中国人自古以来也强调“得民心者得天下,失民心者失天下”。《孟子·离娄上》中说:“得天下有道,得其民,斯得天下矣。得其民有道,得其心,斯得民矣。得其心有道,所欲与之聚之,所恶勿施尔也。”《霸言》中也说:“争天下者,必先争于人。”

正是因为如此,道德礼俗也成了整个社会的基本组织方式,同时也造就了传统中国独特的社会秩序。

(三)历代社会管理的核心内容:资源与机会

社会管理的根本目的是维系社会秩序。可是,社会秩序的实现并非如传统自由主义说的那样,属于个人私欲行为的一个“意外结果”。经济学家亚当·斯密认为,在“自然状态”下,由于受到一只“看不见的手”的驱动,每一个人都从自己的“私欲”出发追求自己的私利,结果反而带来并非他们本意要达到的目的——社会秩序。这种秩序,哈耶克将其称为“自发社会秩序” 。

然而,社会秩序显然不能进行这样简单的还原,即不能还原成单纯的个人私欲行为。社会学家涂尔干认为,社会秩序应当是一种“社会事实”;不管社会秩序是以何种形式展现出来,这种强制的社会约束总是凌驾于个人之上,引导着个人需求,并且总在社会利益受到侵犯的时候显得更为强烈。也就是说,社会秩序应当是社会利益有机协调的结果,而非个人私欲无限膨胀的产物。只有社会利益协调好了,社会秩序才有可能形成。

说到社会利益,概括起来无非两个方面:一是社会资源,二是社会机会。协调社会利益实际上就是合理配置社会资源和社会机会。社会资源和社会机会乃是社会结构最为核心的东西,也是社会秩序最为本质的东西。可以说,只有社会资源和社会机会配置合理,使得绝大多数社会成员都能享受社会发展带来的各种实惠,获得自身发展所需的各种机会,社会成员才会增强社会认同,遵守社会规范,这样社会秩序才有可能得以实现。

所以,对于社会管理来说,合理配置社会资源和社会机会也就显得尤为重要。我国历代社会管理无不都把合理配置社会资源和社会机会作为核心内容。无论哪个时期、哪个朝代,社会管理都离不开社会资源和社会机会的合理配置。譬如,就社会资源而言,土地资源作为一种最基本的社会资源,自古以来都是历代社会管理的重要内容。从奴隶社会的“井田制”到商鞅变法的“废井田、开阡陌”,再到王莽改制时期的“王田制”,魏晋隋唐时期的“均田制”,还有宋元明清的各种形式的地主土地所有制,最后再到建国以后的土地集体所有制,无不都是通过改革和调整土地资源来进行社会管理,使得社会资源能在社会成员之间实现合理的配置,促进社会公平,缓和社会矛盾,从而达到维护社会秩序的目的。

就社会机会而言,选官制度或人才选拔制度作为配置社会机会的一种重要方式,在中国历代社会管理中都有至关重要的地位。从三代时期的“世卿世禄制”到春秋战国的“军功授爵制”,再到汉代的“察举征辟制”,魏晋时期的“九品中正制”,以及此后历代封建王朝情有独钟的“科举取士制”,加之民国时期的“文官考试制”,最后再到现在的“公务员制度”,其实都是期望通过配置社会机会,使得社会成员能有向上流动的可能,做到社会机会的公开公正,从而达到社会管理的目的。

其实,除了上述土地制度和选官制度之外,中国历史上还有很多其它的社会管理制度和政策,它们大多也是通过合理配置社会资源和社会机会来进行社会管理,譬如赋税制度、保障制度、民族管理等。

那么,如何才能合理配置社会资源和社会机会呢?或者说,怎样的社会资源和社会机会配置才是合理的呢?这也是历代社会管理所关心、要解决的核心问题。其实,社会资源和社会机会配置是否合理的关键在于能否实现社会正义。这里的正义,其实就是公平,即一种“作为公平的正义”(罗尔斯语)。公平需要平等,但不等于平等。因为,绝对平等或平均看似公平,但在本质上却造成了另外的一种不公平或不平等,即对能者或贤者的“剥削”,从而严重影响社会成员的积极性和创造性,以及整个社会的生产效率。

也就是说,真正意义上的公平是允许不平等存在的,但这种不平等应当控制在合理的范围之内。也就是说,公平实质上是“合理的差别”(郑杭生) 。一方面,正义允许差别的存在,另一方面,正义又要抑制过大的差别。那么,多大差别才算合理呢?罗尔斯认为,所谓“差别的原则”,就是“对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益,而且与向所有人开放的地位和职务联系在一起。” 换句话说,合理的差别应是社会上的每一个人都能尽可能地从社会经济不平等中获得收益。这样的安排的目的,就是要让社会上层永不松懈,社会中层永不满足,社会下层永不绝望。每个阶层的社会成员都能根据自己的情况,通过自己的努力,找到改变自己地位和命运的机会。只有这样,社会管理才有可能获得成功。

四、历代社会管理的共同使命

众所周知,中国社会历史实际上是一部“治乱兴衰”的历史。治乱循环、兴衰更替,可谓中国社会运行的一种历史常态。每经历一次“治世”之后接着又会经历一次“乱世”,几乎是我国历史上社会发展的一种“铁律”。孟子曰:“天下之生久矣,一治一乱”(《孟子·滕文公下》)。意思就是,天下虽然久远,都逃不过“有一治必有一乱”的基本法则。这里的“天下”,其实可以约略等于历史上的中国。纵观中国历史,可以看出从先秦三代直到明清,乃至民国时期,除了昙花一现的几次繁华盛世,比如文景之治、贞观之治、开元盛世、康乾盛世,中国社会的绝大部分时间虽然保持治世,亦未出现大乱,但是各种形式战争、动乱从未没有间断,即使处在太平盛世,常常也都潜伏各种的社会危机。

正是因为中国历史上的这种“治乱兴衰”社会运行态势,所以历代帝王及思想家们都有一种忧患意识,都对社会的治乱兴衰非常重视,探究社会治乱兴衰的原因,寻找社会长治久安的对策。所以,如何“去乱求治”,可以说是我国历代王朝始终都在关注的一个核心问题。其中,讨论最多的无非就是两个方面:一是“治乱之由”,二是“求治之策”。

所谓治乱之由,就是研究社会治乱兴衰的原因。北宋程颐曾说:“看史必观治乱之由,及圣贤修己处事之美”(《二程集》之《遗书》卷二十四)。那么,“治乱之由”究竟是什么呢?对此,思想家们往往有着不同理解。有些思想家们认为,治乱之由归于“天命”,即上天授命。《尚书·召诰》记载:“有夏服天命。”董仲舒认为,“天者,万物之祖,万物非天不生”,“天以天下予尧舜,尧舜受命于天而王天下”,“受命之君,天意之所予也,故号为天子者”(《春秋繁露》)。清代计六奇也说:“自古有一代之治,则必有一代之乱;有一代之兴,则必有一代之亡。治乱兴亡之故,虽曰人事,岂非天命哉。”(《季北略·自序》)这种认为“治乱之由”归于天命的思想,应该说是中国古代思想家们较早的一种认识。

然而,另有一些思想家们认为,治乱之由应当归于“人事”,即人为所致。墨子坚决反对“天命”思想,认为天命思想没有历史根据。墨子说:“上观于圣王之事;古者桀之所乱;汤受而治之;纣之所乱;武王受而治之。此世未易;民未渝,在于桀、纣, 则天下乱;在于汤、武,则天下治。岂可谓有命哉?”(《墨子·非命》)荀子强调“制天命而用之”,认为“君者,舟也;庶人者,水也。水则载舟,水则覆舟”。这道出了百姓对于天下治乱兴衰的决定作用。北宋程颐、程颢也说:“自古治乱相承,亦常事。君子多而小人少,则治;小人多而君子少,则乱。”(《河南程氏遗书》)。意思就是,一个社会能否得到治平,在君子的多寡,社会风气的好坏。君子多,则社会治;君子少,则社会乱。

不难看出,治乱之由的“天命”思想具有明显的唯心主义成分,有其历史的局限。之所以产生这种认识,主要是因为人们科学知识的匮乏,无法解释自然现象和社会现象背后的原因。统治阶级为给自己的统治披上合法的外衣,就不得不借助“天命”思想作为理论依据。相比之下,治乱之由的“人事”思想应该说是具有明显的唯物主义性质,更加符合社会发展的历史规律。然而,无论出于何种原因,只要社会乱世一旦出现,必定会给社会以巨大灾难,导致生灵涂炭,民不聊生。也正因为如此,历代帝王和思想家们才会如此努力探究“治乱之由”,寻找社会治乱兴衰的根源。

然而,探究“治乱之由”的目的最终还是为了找到“求治之策”,实现社会治世。自古以来,中国学术就非常强调“经世致用”。经国济民,尽其所用,可谓中国学术思想的核心。

所谓求治之策,是指能使社会由乱变治,并能保持长治久安的社会制度和社会政策。“求治之策”,可以说是中国历代王朝及其社会思想的终极关怀。中国历史上无论哪个思想流派,它们的思想精髓大多都在探讨求治之策,寻找社会的长治久安的对策。其中,最具代表的思想流派当属儒法两家。

法家思想强调法治,主张以法为本、为政以法,试图通过严刑峻法的强制力量威慑民众,从而实现社会治世。韩非子认为:“明主之所导制其臣者,二柄而已矣。二柄者,刑、德也。何谓刑、德?曰:杀戮之谓刑,庆赏之谓德。”(《韩非子·二柄》)

相比之下,儒家思想更加强调仁政,主张以民为本、为政以德。儒家认为,德礼之治应是最为理想的求治之策,并对法家思想提出质疑。“子曰:道之以政、齐之以刑,民免而无耻。道之以德、齐之以礼,有耻且格。”(《论语·为政》)孔子又说:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之。”(《论语·为政》)。《大学》中说:“古之欲明明德于天下者,先治其国;欲治其国者,先齐其家;欲齐其家者,先修其身;欲修其身者,先正其心;欲正其心者,先诚其意;欲诚其意者,先致其知;致知在格物。”

当然,除了儒家和法家之外,中国历史上还有很多思想流派,它们的思想核心其实也都是在探讨“去乱求治”之道,比如道家主张“无为而治”、佛家主张“因果报应”、墨家主张“兼爱非攻”,等等。

总之,“治乱之由”和“求治之策”,应该说是历代帝王和思想家们关心的基本问题,也构成了几千年来中国社会思想的核心。然而,无论是“治乱之由”的探究,还是“求治之策”的寻找,其根本上都在探讨社会管理,都是为了能够创造更好的社会管理,促进社会良性运行、和谐发展,从而达到社会“治的状态”。所以,社会管理可以说是我国历代社会思想的本质所在,贯穿我国社会思想发展的始终。因此,有学者认为“中国社会思想史在某种程度上也是中国社会管理思想史”,其核心内容就是“去乱求治”。

五、历代社会管理的当代启示

“去乱”目的在于“求治”。那么,究竟何为“治”呢?“治”,在汉语中是一个有着多重含义的字,大体来说包含以下两种含义:一是统治、治理;二是严整、具有秩序。后者应该说是前者有效实施的一种良好结果。换句话说,只有通过有效的统治或治理,才有可能实现良好的社会秩序。

统治(government)和治理(governance)都属社会管理的范畴。二者从字面上看似乎差别不大,但实际上却有很大的不同。治理与统治最为本质的区别就是:统治的权威必定来自国家;治理的权威并不一定来自国家。所以,统治总是一种自上而下的社会管理过程,它是运用国家的强制力量,通过发号施令、制定政策和实施政策,并对社会公共事务进行单一向度的管理;治理则是一个上下互动的社会管理过程,主要通过多元社会主体的相互合作、彼此协商、建立伙伴关系的方式,实施对于公共事务的管理。(参见俞可平《治理与善治引论》)

西方学者提出“治理”这一概念,目的就是通过期望“治理”取代“统治”。可是,治理也绝不是完美无缺的,也有“失灵”的可能。所以,众多学者纷纷提出“良好的治理(good governance)”,即“善治”的理念。

说到“善治”,中国历史上其实也有类似的理念。当时称为“善政”,意即“仁善之政”。《尚书·大禹谟》中说:“德惟善政,政在养民。”宋代名臣范仲淹对其作了引申:“《书》曰:‘德惟善政,政在养民。’此言圣人之德,惟在善政。善政之要,惟在养民;养民之政,必先务农。”(《陈十事》)这里的“善政”实质上就是一种能够勤政于民、造福于民的社会管理,所谓“善政行而天下蒙其福”(《廷试策》)。

可事实上,这种“善政”在历史上,往往只是人们的一种美好愿望,属于社会管理一种理想类型,它更多的只是停留在理念或理想层面上,现实社会中往往很难能够真正实现。并且,这一善政理念即使能够贯彻下去,最多只能算是一种“良好的统治(good government)”,而非今天所说的“良好的治理”或“善治”。

    因为在中国历史上,从三代先秦直到清朝,乃至民国时期,无论哪个朝代社会管理基本都是以国家集中管理为主,主要依靠国家权力进行自上而下的“统治”或“管控”。尽管中国历史上也有“皇权不下县”的传统,由绅权和族权进行基层社会管理,但是,无论是绅权还是族权,它们都没有从根本上摆脱皇权的统治;国家总是通过各种教化的手段,不断地将自己的统治意志贯彻下去,从而达到对整个基层社会的一种间接统治。因此,有的学者这样写道:“在中国皇权一元化的帝制时代,只要皇权想对某些人群或事件进行管理,那么,皇权的触角就无所不在。”

    进入现代社会以后,传统的善政理念开始受到挑战,向其发起挑战的正是善治理念。善治作为一种现代社会管理理念,它与善政之间最大的区别在于:善政属于一种统治,是统治的最佳状态;善治则是一种治理,是治理的最佳状态。善治的实质在于,它是多元社会主体的一种合作管理。善治主张,良好的社会治理应是政府组织、市场组织和社会组织三大部门之间平等协商、相互合作,从而实现最大公共利益的社会管理过程。这种“政府—市场—社会”三大部门的合作关系,应该说可以有效化解“国家—社会”之间二元对立的紧张关系,有利于社会的良性运行和协调发展。

由此可见,善政与善治究其本质而言只是社会管理方式的不同,善政强调国家自上而下对社会进行管理,善治强调政府组织、市场组织和社会组织对整个社会进行合作管理;而在社会管理的目标上,它们之间则是高度一致的,即维系社会秩序,实现社会“治的状态”。

由于社会管理方式的不同,所以它们最终所能达到的“治的状态”自然也会不尽相同。善政所要达到的“治”往往是一种被动的“治”,是靠国家权力强制统治,社会成员被动服从,从而达到的“治”。相比之下,善治所要达到的“治”则是一种能动的“治”,是靠多元社会主体共同参与治理,社会成员主动服膺,从而实现的“治”。善治因其能够得到社会成员的广泛参与和普遍认可,所以应是一种更加稳定的治,也是一种更加长久的治。由此可见,善治追求的“治的状态”应该说是一种更深层次的社会“治的状态”。

事实上,当前我国加强和创新社会管理,其根本使命亦是“求治”。这里的“治”,应该说是一种善治,是要实现一种更深层次的社会秩序或社会治世。而这其中,我们应当注意以几点:

首先,加强和创新社会管理要注重多元社会主体的相互协作。良好社会秩序的获得显然不能仅仅依靠国家力量进行简单的管控和维稳来实现。社会秩序不是“管”出来的。国家简单的管控和维稳往往只能带来一种表面的社会秩序,并不能够带来一种实质性的社会秩序。我们认为,良好社会秩序应当是国家、社会、市场多元社会主体共同参与、相互协作的结果。近些年来,中央提出要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新型社会管理格局,其意义就在此。而这也是善治理念的一种重要体现。

其次,加强和创新社会管理应注重多种管理方式的结合使用。既要注重行为管理,又要注重人心管理。一方面,要加强法制建设,利用法律的强制力量对人的行为进行约束,规范社会行为;另一方面,要重视道德建设,运用道德的教化力量对人的心灵进行引导,凝聚人心。

再次,加强和创新社会管理应注重整个社会利益的有机协调。协调社会利益应当说是整个社会管理的核心,也是社会秩序维系的基础。当个人或群体的利益得不到满足时,一切社会管理都只能是空谈。所以,当前加强和创新社会管理的一种核心问题就是优化社会资源和社会机会配置,促进社会公正,要让所有的社会成员都能够享受到社会发展带来的福祉和实惠。只有这样,社会才会和谐,发展才有动力。

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[基金项目]:本文系国家行政学院重大课题“加强和创新社会管理研究”子课题之“我国历史上的社会管理研究”的成果。

 

 

 

 

 

 

 

 
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