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  李强 如何推动建立社会影响评价制度?  
  作者:李强    发布时间:2013-01-02   信息来源:社会学视野网  
 

如何推动建立社会影响评价制度?

李强

来源:中国环境报

当前,中国正处于社会转型阶段,而转型或制度变革必然会改变利益配置或利益的分配,因此常常会引发群体之间的矛盾或问题。而政策或者项目的实施也会对利益和利益分配的格局带来影响。也就是说,社会影响评价过程中可能面对双重或者多重的矛盾,要解决的不仅仅是政策或者项目带来的问题。这也是中国社会影响评价要面对的特殊问题。因此,在目前的时代背景之下,随着社会民主化进程的加快,社会影响评价制度的建立就显得更为重要和紧迫。


  和谁对话?

  李强,清华大学社会科学院院长,社会学系教授,博士生导师。主要研究领域:社会分层与流动、城市社会学。主要著作:《农民工与中国社会分层》、《转型时期中国社会分层》、《中国水问题:水资源与水管理的社会学研究》、《社会分层十讲》等。


  为什么对话?

  近年来,由于新建项目可能潜在的环境问题引发的群体事件引起了社会关注。我们想知道,在对新建项目进行必要的环境影响评价的同时,是否需要进行必要的社会影响评价?社会影响评价的作用有哪些?


  对话人 李强 清华大学社会科学院院长
  采访人 中国环境报记者 刘蔚


  点击一
  焦点关注 社会影响评价的定义

关键思路 运用实证科学的理论和方法,对于项目、政策、活动、行动的社会影响或社会后果进行分析、预测


  记者:什么是社会影响评价?它包括哪些内容?

  李强:迄今为止,对于社会影响评价(social impactassessment)还没有一致的定义,在概念表述上也有所不同。美国和加拿大是在“环境影响评价”基础上发展起来的社会影响评价,欧洲国家则基本沿用这个概念;英国使用的概念是社会分析(social analysis);一些国际发展机构如世界银行,使用的是社会评价(social assessment);还有类似的概念如社会影响分析、社会经济评价或社会合理性分析等。

  这些概念在内容、目标和具体方法上均有较大的差异。而且就未来的发展来说,由于这一概念的使用与实施的组织机构、实施地域、具体的政策、具体项目以及关注的问题密不可分,所以,很难统一。

  不过,概而言之,社会影响评价就是运用实证科学的理论和方法,对于项目、政策、活动、行动的社会影响或社会后果进行分析、预测。这些影响包括人口影响、社会经济影响、制度影响、心理和社区影响等。对于不同的行动或政策项目来说,会关注影响的不同方面。社会影响评价除了关注社会影响之外,还关注谁得谁失问题,也就是社会中哪一个群体获得利益,哪一群体遭受损失。同时,社会影响评价也考虑减少损失的问题,这是应用于行动或项目调整的重要方面。

  记者:社会影响评价和环境影响评价的关系是什么?是平行,还是交叉?

  李强:依据系统论的观点,经济、社会、环境是同一个系统的子系统,各个子系统之间相互影响、相互作用。事实上,一个问题的经济、生态方面也很难和社会方面分割开来。在项目评估中,以上各个方面构成了一个整体。但问题是如何实现以上各个方面整合、各个方面的影响如何调整,这个过程是不确定的,因为各个方面之间的关系的整合还缺乏同一分析框架。当然,当前经济和环境方面已成为系统关注的重点。

  就实践来说,环境和社会影响的联系程度依赖于对环境的定义。通常来说,社会影响评价是广义环境影响评价的构成部分。自上世纪70年代早期到90年代,美国的社会影响评价的结果包含在环境影响评价之中。但事实上,社会影响评价没有得到重视,只是为了应对法律和公众的要求。而且长时间以来,人们也认为主流社会影响评价与其他影响评价领域是分离的。这对社会影响评价的应用也带来很大的限制,因为其本身缺乏可比较和分析的基础,很难成为项目决策的依据。

  同时,由于社会影响评价与其他影响评价分离,就很难理解和管理社区变化、社会经济变化和环境对资源的使用制度产生的影响,很难进行很好的信息交流,不利于各个方面的协调发展。但是社会影响评价与其他影响评价之间是怎样的关系,在怎样的系统框架中实现整合,还需要建立更为通用的分析框架。

  就评价内容来讲,社会影响评价、技术评价、环境影响评价、经济影响评价有相互重叠的部分。如技术评价就是预先识别某项技术或问题解决方案的长期的、间接的、非预期的社会、经济和环境后果,以便于进行控制;经济影响评价中也考虑成本和效益在不同群体中的分配,以及如何进行补偿。也就是说,在技术评价、环境影响评价、经济影响评价过程中都要不同程度地考虑社会影响。但是社会影响评价不是核心。社会影响评价不是很高程度的科学的、可信的标准。但是,就社会影响评价而言,要最大程度地接近社会现实。

  就现实的应用来说,特定的政策和项目在不同程度地综合进行技术评价、经济评价、环境评价和社会影响评价。但是,技术、经济和环境方面的评价对政策或者项目的立项、实施等具有决定作用。然而在中国,社会影响评价还没有获得这样的地位。虽然一些部门和机构正在努力,但这还是一个很长的过程。


  点击二
  焦点关注 促成社会影响评价指导原则形成的原因
  关键思路 政府基金予以支持,私人企业开始进行相关研究

  记者:美国在上世纪70年代就在政策文件中提及过社会影响评价的内容,到19945月专门颁布了社会影响评价的指导原则。当时是处于什么样的时代背景?有哪些事件促成了这一原则的形成?

  李强:社会影响评价的扩展是个比较漫长的过程。与其他影响评价相比,社会影响常常被忽视。即使在美国,也是在1978年环境质量会议之后,人们才开始像关注环境影响一样关注社会影响。加拿大、欧洲国家在美国的研究和实践的基础上,也开始不断发展环境影响评价与社会影响评价。社会影响评价在加拿大得到了比较广泛的应用。但直到上世纪80年代后期,欧洲国家也没有如美国和加拿大一样重视社会影响评价。而一些国际组织,如世界银行、世界卫生组织,从80年代开始就在项目评估中加入了社会评价的内容。

  社会影响评价的发展并非一帆风顺。在一段时间里,美国的社会影响评价研究有所冷却,主要是政府缩减了用于环境影响评价、社会影响评价的研究基金。到上世纪90年代初,这种走下坡路的趋势更加明显。其原因在于,美国为了复苏经济,企业家对于自然资源自由开发的需求不断增长,联邦政府对于私有化等过程的支持,使得经济标准又成为判断发展的主要标准。

  不过在美国一些州和地区,环境影响评价、社会影响评价仍然得到政府基金的支持。而且随着实践的发展,许多私人企业在投资过程中也开始进行环境影响评价与社会影响评价的研究。一方面,是为了服务企业自身的调整计划;另一方面,也是为了保护自身的利益。这一发展趋势给社会影响评价带来了真正的动力。

  特别是在十几年的发展过程中,社会影响评价的概念和指标更为明确,为社会影响评价的应用和理论上的发展奠定了基础。具有标志性意义的事件就是在19945月,专门颁布了社会影响评价的指导原则。在各国发展社会影响评价、环境影响评价的同时,世界银行、亚洲开发银行等一些国际发展机构将环境影响评价作为投资项目评估的重要内容,这与对增长理念的反思有关。

点击三
  焦点关注 有没有因社会影响评价未通过而否定的项目
  关键思路 社会影响评价否定项目的过程和环境影响评价有很大不同

  记者:社会影响评价在国际上的开展情况如何?

  李强:上世纪80年代中后期以来,社会影响评价在许多国家和地区都得到了较快发展。美国比较显著的发展是环境影响评价指导和原则的发表(1994),表明了对于社会影响评价的性质和过程比较一致的看法。其他国家和机构也发展并标准化了社会评价的原则,并通过一些项目进行这方面的培训。如世界银行、粮农组织和亚洲开发银行等都先后发表了社会影响评价手册或社会分析手册。可以说,社会影响评价经过30多年的发展,伴随着应用领域和范围的扩展,在理论和方法上取得了进步,也积累了许多的经验。

  记者:从国际经验来看,开展社会影响评价以来,有没有因社会影响评价未通过而否定的项目?特别是通过了环境影响评价却没有通过社会影响评价的案例。

  李强:从社会影响评价开展的国际经验来看,如果单纯地问有没有因为社会影响评价而被否定的项目,肯定有,但是这个否定项目的过程和环境影响评价有很大的不同。

  首先,社会影响评价到目前为止还没有获得明确的法律地位,即没有一个机构有权力可以依据社会影响评价结果而否定一个项目。即使是世界银行或者其他的发展援助机构,也只是要求对援助的项目进行社会分析或者社会影响评价,其目的是为了使项目能够更好地适应当地的社会文化环境。依据分析和评价的结果调整项目,或者改变项目的实施策略,从而使项目更为成功。

  其次,社会影响评价是对项目执行情况的预测和分析,伴随项目的整个过程。从项目的准备阶段就开始进行社会影响分析,并在项目执行的过程中不断进行分析和评价,并依据分析和评价的结果调整项目方案,最终目的是项目能够顺利实施。

  最后,对于一些投资项目来说,即使已经做过了环境影响评价,但社会影响评价也有可能通不过。特别是一些社会发展项目的评价,大多采用公众参与的形式。在项目的准备阶段,可能会由于参与主体的意见不一致,或者大的争议而放弃项目。现实中也有这样的案例。

  记者:是不是采取补偿方式能够缓解矛盾?补偿是不是唯一能够解决社会矛盾的办法?

  李强:补偿是经常采用的弥补项目带来损失或者负面影响的方法,效果如何要看如何进行补偿、补偿的标准如何确定、补偿是否公正等问题。补偿只是解决问题的一种方法,未必是最好的方法。特别需要强调的是,补偿方法只能补偿一部分社会损失,而往往不能真正解决社会矛盾。

  点击四
  焦点关注 目前我国社会影响评价的总体情况
  关键思路 社会评价的结果大多情况下是一份报告书,真正的作用并没有发挥出来

  记者:在我国,一些世界银行项目比较早地采取了社会影响评价。国家发改委也曾要求对移民项目进行社会影响评价。据您了解,这些项目社会影响评价的情况如何?我国目前社会影响评价的总体进行情况怎样?

  李强:从了解到的一些移民项目的情况来看,执行了社会影响评价的总会有更好一些的社会效果,更直白地说,就是有总比没有强。按照世界银行的要求,如果一个项目涉及到移民,就一定要有独立的社会评价。移民政策一定要保证移民后的生活水平不能低于移民前,并有所提高。我国的世界银行援助的移民项目都按规定进行社会评价。但是从实践的结果看,项目的许多方面都没有能够持续。在移民过程中或者移民的早期阶段,由于移民资金的投入,移民的生活状况有所改善,但是到了后期移民状况更复杂。当然,我国区域之间、城乡之间经济发展水平差异较大,具体的移民项目的执行情况也是多种多样的。

  从中国的社会影响评价实践来说,社会评价的结果大多情况下是一份报告书,真正的作用并没有发挥出来。当然也有一些成功应用社会影响评价的项目,比如一些发展机构和援助机构建立的发展项目,采用参与的方法,取得了不错的效果。

  就我国社会影响评价的实践状况而言,原因是多方面的,但也要从社会影响评价本身来看这些问题。社会影响评价本身在发展中遇到的问题也是多方面的。不论是与其他影响评价的关系,还是一般的社会生活的价值判断,或者是评价的思路、内容和方法等,还需要进一步深入研究和实践。同时,也需要从中国特殊的社会发展阶段来看社会影响评价中存在的问题。

点击五
  焦点关注 社会影响评价制度的时代背景
  关键思路 随着社会民主化进程的加快,社会影响评价制度的建立显得更为重要和紧迫

  记者:不久前,一些新上项目由于没有得到当地群众的支持,逐步演化为群体事件。您认为,要求进行社会影响评价是不是解决这一问题的办法?在目前的时代背景之下,特别是社会民主化进程的加快,社会影响评价制度的建立是不是变得更加迫切?

  李强:可以这样说,如果一些项目在准备阶段就进行社会影响评价,对项目方案进行协调,可能会得到相关利益群体或公众的支持。但是项目的执行与否、如何执行,如果涉及到一些与制度相关的利益方面的问题,就不是单靠社会影响评价就能够解决的。社会影响评价可以指出存在什么样的问题,但是如何解决,需要制度上的保障。

  从中国目前的社会发展形势来看,政府也一直在关注市场改革和发展过程中利益受到损失的群体,一直在关注发展过程中带来的新的不平等、不公正问题。另外,社会本身也在不断觉醒,开始关注社会整体利益和个人利益。比如,一些大型的发展项目带来的环境污染和破坏受到了社会普遍的关注和谴责,这也推动了政府在政策和法律上的调整来保护社会整体利益。同时,公民自身也在不断觉醒,开始通过一些行动来维护自身的利益。总体来说,国家和社会都在关注发展过程中的利益和利益的分配问题,而且在不断地通过正式的手段和方法解决这些问题。

  当前,中国正处于社会转型阶段,而转型或制度变革必然会改变利益配置或利益的分配,因此常常会引发群体之间的矛盾或问题。而政策或者项目的实施也会对利益和利益分配的格局带来影响。也就是说,社会影响评价过程中可能面对双重或者多重的矛盾,要解决的不仅仅是政策或者项目带来的问题。这也是中国社会影响评价要面对的特殊问题。因此,在目前的时代背景之下,随着社会民主化进程的加快,社会影响评价制度的建立就显得更为重要和紧迫。

  点击六
  焦点关注 如何尽快推动社会影响评价工作
  关键思路 除了立法,还要进行机构建设、人才和队伍建设,并处理好不同利益群体的关系问题

  记者:自环境影响评价法颁布10年来,我国环境影响评价工作取得了显著成绩。您认为,推动社会影响评价工作的重要一步是不是立法?

  李强:如果能够在社会影响评价方面立法,对于推动社会影响评价工作无疑是非常重要的。中国正处在经济的高速发展时期,由于缺少社会影响评价的法规,引发的社会矛盾、群体事件也更为突出。因此,社会影响评价的立法方面走在前列是必要的和可能的。

  有了法律和法规,协调多方主体的利益关系就有了依据,更有利于解决一些社会矛盾和社会问题,更有利于构建和谐社会。当然,关于立法的具体环节,关于如何进行立法,是在环境影响评价中增加社会影响评价相关条款,还是建立一个国家层次上的法律和法规,都还需要慎重思考。

  记者:除了立法,对于尽快推动我国社会影响评价工作,您还有哪些建议?

  李强:推动立法工作可能需要通过更为长期的努力才能实现,当前可以解决一些更为具体的问题。

  首先是进行机构建设。我国还缺乏进行社会影响评价的有资质的机构,也没有资质认定机构和监督机构,需要进行机构建设。

  其次是人才和队伍建设。可以通过大学建立相应的专业,或者通过专门的培训,培养人才,进行人才队伍建设。

  第三是处理不同利益群体的关系问题。社会影响评价不仅仅是方法和技术问题。技术上的问题相对来说更容易解决,而利益问题解决起来则要难得多。如何进行利益上的制衡和约束,如何进行合理补偿,面对的重要问题是社会公正,最终目标是实现最大多数人的最大利益。

 
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