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  陆益龙 户籍:一种对中国城市化制度性的扭曲  
  作者:陆益龙    发布时间:2013-02-08   信息来源:社会学视野网  
 

户籍:一种对中国城市化制度性的扭曲

 

陆益龙

 

来源:《探索与争鸣》2012年第12

 

内容摘要 探究中国的城市化问题,重要的不是要找到最理想的城市化模式或最佳的城市化水平,而是要追求城市化进程中的合理性、协调性和正义性。反思户籍制度对城市化的影响,要更加关注户籍制度对城市化进程中城乡之间、城市之间及区域之间自然关系的扭曲。户籍“城墙”导致了社会经济二元结构、城市等级制和区域社会发展不均衡。户籍制度主要通过粘附、控制和排斥三种机制达至对城市化进程的扭曲。消除或缩小这些负面影响,需要重点从三个方面推进户籍制度的改革:一是建立公民统一的户口身份制;二是剥离居民户口的社会分配功能;三是保障公民自主选择户口迁移权。所有的改革最终要落实到法律层面,应尽快制订新的 《户籍法》。

关键词 户籍制度 城市化 现代化 扭曲机制 户籍法

作者 陆益龙,中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师。 (北京:100872

 

在关于中国城市化问题的理论探讨中,人们较多地关注于城市化的模式,试图从一些城市化发展规律中,找到适合中国的最佳城市化模式或城市化的理想方向、目标和道路;[1]或者是从他国的城市化经验和问题总结中,建构出符合中国国情的城市化模式。[2]此外,一些研究更为关注城市化的程度或发展水平,即城市化发展到什么样的水平或达到怎样的程度才算是合理的?以及是什么因素影响着城市化的水平?[3]这些理论探讨尽管从不同视角、运用不同方法,提出了不同的关于城市化模式和发展道路的理论,但他们都有一个共同局限,那就是过于偏重把城市化视为一种结果或实际状态,对城市化作为一种社会发展进程重视不够。城市化既体现在社会发展的现实结果之中,与此同时,任何一种城市化的现状又是社会发展过程的组成部分。结果固然重要,但过程具有更丰富的意义和内涵。因此,对城市化问题的思考,不宜只看结果而忽略过程。

关于户籍制度与城市化之间的关系,已有研究强调户籍制度成为中国城市化滞后的重要制度根源;[4]或者是突出户籍制度造成了劳动力市场的二元分割,从而成为阻碍劳动力特别是农村劳动力流动的最基本的制度因素,城市的就业保护和排斥不可避免地影响了城市化的发展;[5]也有研究从制度的结构与变迁的角度,提出户籍制度包含了“反城市化”的逻辑,因而该制度制约和阻碍城市化的作用也就是自然而然之事。[6]这些研究实际上都隐含了一种价值倾向,即认为城市化代表着社会进步的方向和趋势,户籍制度对城市化的阻碍也就意味着对社会进步的妨碍。对现代性反思的理论已经开始怀疑城市化是否真正是人类社会的必然趋势和理想目标,因此,对户籍制度和城市化的反思,可能需要从新的视角即过程合理性角度重新加以审视。

笔者要反思的问题是:其一,户籍制度是否扭曲了中国城市化进程?如果是,表现在哪些方面?其二,户籍制度是怎样扭曲中国城市化进程的?其扭曲机制主要是什么?其三,校正户籍制度扭曲的城市化过程有无可能?

 

户籍制度与扭曲的中国城市化进程

 

城市化是随着人类工业文明的进展而出现的人口向城镇聚集,以及社会结构、生活方式和价值观念随之变迁的现象和过程。城市化既是经济结构与技术变迁的一种结果,同时又是社会变迁的过程即现代化进程。伴随着人口向城镇聚集,社会分工与合作不断细化和深化,由此推动着经济和技术的不断进步,这便是城市化的优势功能。

从历史的角度看,城市化是社会变迁的事实和过程。如果从过程的角度来看户籍制度与城市化的关系问题,那么就不需要考虑何种程度、何种水平的城市化是理想的,而是需要关注城市化进程中的社会关系是否和谐、是否协调、是否符合正义原则。[7]无论城市化是否达到甚至超过理想的水平或程度,如果其过程或程序包含着太多不和谐、不协调、欠正义的因素,民众从城市化进程中并未得到真正的福祉和幸福,甚至遭遇利益受损,那么我们可以认为这样的城市化进程属于扭曲的或不协调的进程。

新中国在推进现代化、工业化的过程中,城市建设和城市化其实也在不断推进,只是在这一过程中,一些制度和政策对这一过程产生的重大影响是不容忽视的。从某种意义上说,这也构成了中国特色的城市化进程。其中,中国特色的户籍制度对城市化过程的影响尤为突出。尽管户籍制度曾对城市管理发挥过一定的积极功能,但其对城市化进程的扭曲更需要关注和反思。户籍制度对中国城市化进程的扭曲突出地表现在三个方面:第一,构筑起扭曲的城乡二元对立的社会经济结构;第二,建构起扭曲的“城市等级制”;第三,构造了扭曲的区域社会发展不均衡结构。当今乃至今后相当长一段时期,中国社会要维持或实现协调发展和良性运行,可能需要花很大的精力去“医治”户籍制度留下的“后遗症”。

在现代化、城市化过程中,乡城之间、传统与现代部门之间的差别会在一定阶段存在,这种差别属于发展的差异,会随着发展而逐步缩小。然而,中国的城乡差别很大一部分是由城乡二元体制造成的。城乡二元体制在农村和城市之间人为地构筑起一道“社会城墙”,这道“社会城墙”在很大程度上阻隔了城乡之间的自然交往,最终不可避免地造成“城墙”内外的社会差别。

城乡二元体制和二元结构并非计划经济的产物,而是计划经济的重要支撑之一。[8]城乡二元结构在较大程度上是户籍制度的扭曲作用所产生的结果,因为在城乡二元体制中,户籍制度是其中最为基础的制度,该制度所设置的二元化户口,使得城乡被人为地分割开来,并且通过制度化使这种分割得以固化。

之所以说城乡二元结构的形成是城市化进程的扭曲,主要因为:首先,在这一过程中,城乡关系是一种人为对立、不平等、不协调的关系,制度设置了城乡两种不同的社会单元,因而两者之间的差别在此制度下是不可能消除的。再者,制度设置的二元结构既严重影响农村和农民的发展,也限制了城市的发展,即农村和城市都没有得到很好的发展。

随着城市化过程的推进,各种类型的城镇通过市场调节和宏观调控会自然地发展,形成结构和布局趋于合理的城市体系。但是,中国的户籍制度设置在较大程度上诱导了等级制的城市发展体制。中国的“大、中、小”城市所包含的意义,不仅反映在规模之上,而且还具有行政的和社会经济的等级意义,由此也就形成中国特色的“城市等级制”或社会空间等级现象。[9

城市等级现象的出现意味着城市化和城市发展过程的人为扭曲,因为它建构了非自然的、包含权力的、不平等及不和谐的城市关系。由于人们对高等级城市的追求,这种不平等、不和谐的城市关系又在很大程度上制约了城市的正常发展。一方面,使大城市尤其是特大城市面临发展的压力;另一方面,又使小城市和小城镇发展面临资源配置的困难。所以,城市等级体制既影响了大城市的发展,又阻碍了小城市的发展。

由于区域之间在自然条件及历史背景等方面存在差异,区域之间在发展上的差异也就难以避免,因而有些区域先发展起来,有些区域发展滞后,皆属于正常现象。但是,中国区域间社会经济发展不均衡问题的出现,有较大一部分原因来自于户籍制度的扭曲作用和拉大作用。

户籍制度对人的迁徙和自由流动的管制,扭曲了人口、资源和生产的自动配置与调节机制,使得区域差异转化为人与社会的不均衡发展,区域社会发展的不均衡又进一步影响到不同地区现代化和城市化进程的推进。一方面,东部发达地区在吸纳和利用中西部欠发达地区劳动力的同时,在城市福利和资源分配上又依据户籍制度加以排斥;由此形成了中西部地区劳动力只有工业化而无城市化、只有劳动城市化而无人之生存的城市化的悖论现象。其加剧了区域社会发展的不均衡,以及城市化过程的欠正义性。另一方面,中西部欠发达地区人才和劳动力流向发达地区,相应地也就影响到中西部城镇发展和城市化的进程。

城市化是现代社会变迁与发展的一种过程,在此过程中,人类通过生产而发展起城市,同时也利用城市来发展生产。这是人口、资源与生产自动协调及合理配置的过程,制度安排如人为地构筑“社会城墙”,强制性地控制人口与劳动力的迁移,过度干预城乡社会的自然变迁过程,就会不可避免地扭曲城市化进程。回溯历史,新中国的户籍制度就起到了对城市化过程的扭曲作用。

 

户籍制度的扭曲机制

 

就制度安排而言,新中国的户籍制度为何能扭曲城市化的进程呢?尽管人们常把户籍制度与1958 年通过的《户口登记条例》 (简称) 联系起来,然而广义的户籍制度并非单一性制度,而是与户口登记管理制度相关或以其为核心的一套政治、经济、法律和社会制度系统。正因如此,直至今日,我们生活中的诸多方面仍受制于该制度,从衣食住行到生儿育女,从升学就业到政治参与,都或多或少受户口因素的制约。[10

尽管影响城市化过程的因素较为复杂,但户籍制度的扭曲作用依然很突出、很明显,其扭曲机制主要是由三个机制共同作用而构成的:一是粘附机制;二是控制机制;三是排斥机制。

其实,世界各国都有不同形式的人口登记管理制度,但是为何唯有中国的户籍制度 (朝鲜等几个国家有类似的制度设置) 会对现代化和城市化进程产生特殊的影响呢?户籍登记制度何以演化为不平等的社会分配制度呢?要揭开这一谜底,就需要认识和了解这一制度设置中的一个重要转换和扭曲机制,那就是该制度的粘附机制。

虽然户口登记条例仅区分了城镇和农村户口,并对户口“农转非”及户口迁移进行了限制,但条例并未明确规定不同户口身份的差别待遇。然而,在社会分配和社会管理的实践中,各种各样的差别性待遇随时会被粘附到户口之上,由此便出现了户口“附加值”的差别,当这种差别形成之后,又进一步使得公民的户口身份难以转换、难以迁移。户口身份从登记信息转换为世袭的、象征的符号,这样一种转换机制使得户籍制度的粘附性更强,因为无论政府还是企业管理者,在运用户口符号进行分配和管理时,既获得了合法性,也大大降低了管理的成本。

在一般观念看来,城乡差别、城市等级差别并非是由户籍制度造成的。这种理解是一种狭义的理解,没有看到和理解户籍制度的粘附机制。城乡隔离、城乡差别和城市之间的社会等级差别虽然不是户籍制度直接安排的结果,但是都与粘附在户籍制度之上的各种制度设置和政策规章密不可分。即便在市场转型的过程中,由于户籍制度的粘附作用依然在资源分配中发挥作用,因而它仍是中国社会分层和流动的重要机制之一。[11

正因为户籍制度具有较强的粘附机制,所以该制度几乎成为中国社会管理或公共管理的“操作系统”,即各种资源、利益、权利配置及公共管理都要依赖于这一“操作系统”。即便这一系统在社会变迁过程中已出现“运行效率”低下以及系统紊乱等一系列问题,由于制度选择中的路径依赖,各地的户籍制度改革尝试实际上主要是改变一些制度粘附内容,而未真正消除制度的粘附机制。

户籍制度对城市化过程的影响,还通过其超强的控制机制而发挥作用。户籍制度主要通过两种控制来影响社会行动:一是对户口转换的控制;二是对户口迁移的控制。像农业户口与非农业户口等户口类型的划分,以及户口所在地等户口单元的确定,这些登记管理措施之所以能影响到社会差别及民众生活,一个重要原因就在于户籍制度具有严格的控制机制,即控制人们自由转换户口和迁移户口。换言之,转换户口和迁移户口不是由民众自主选择和决策的,而是由权力机关所控制的。

在计划经济时代,“农转非”的户口转换由公安部门按照计划指标控制,计划指标在 1‰左右,1977 年后,这一指标提高到 1.5‰。而对户口迁移的控制则更为严格,尤其是其他城市迁往北京、上海、天津三市的,严格控制;从镇迁往市,从小市迁往大市,也要控制。[12]由于对户口转换和迁移的严格控制,不同的户口又附加了有差别的资源和利益配置,因而使得城乡差别、城市之间的差别变成了人为的差别、户口的差别。这种人为的、由制度设置的不平等关系,不仅缺乏正义性,而且扭曲了社会正常发展,使得个人无权自主选择居住地和生活地。

对公民自主选择户口转换和户口迁移的控制,还依靠一种话语控制,那就是强调控制户口转换和自由迁移是为了“维护城市秩序和社会稳定”,认为一旦放开户口转换和迁移控制,就会导致农村居民涌入城市,造成无序和混乱状态。然而现实表明,在市场转型过程中,每年有2亿多农民工在没有迁移户口的情况下进入城镇工作和生活,不仅没有造成城市混乱,反而为城市的建设和繁荣做出巨大贡献。所以,我们需要认真反思那种认为“放开户口控制就会造成秩序混乱”的权力话语。

社会排斥是户籍制度对城市化进程产生影响的重要扭曲机制。所谓社会排斥,就是在城市化发展过程中,设置制度保护某些群体和阶层的特权,同时对另一部分群体或阶层加以排斥,不让其分享城市发展带来的成果。从社会排斥理论角度来看,社会排斥和歧视的产生,与社会边界或社会屏障的建构分不开。有了社会屏障和边界,就会出现“群体内”与“群体外”的社会认同心理,进而可能产生对群体外的人加以排斥的心理和行为倾向。[13

在户籍制度的设置中,农村户口与城镇户口、非本地常住户口与本地常住户口之划分、转换和迁移受到严格控制,实际上构建了一道以户口划分人群的社会屏障。这道屏障既是实在的,同时又构成人们社会认同的一部分,为本地人排斥外地人奠定了边界基础。不同城市制定的所谓“入户门槛”,其实是一种社会排斥而非真正的优惠政策。

户籍制度排斥机制发挥功能的力量主要有两种:一是法律的支持力量。目前户口登记管理的法律依据依然是1958 年的 《户口登记条例》,这一法规支持户口二元划分和对户口迁移的控制,因而是户口屏障或边界的法律基础。二是既得利益群体的支持力量。在户籍制度的利益分配框架下,具有本地常住户口者相对而言属于既得利益群体,他们会极力地排斥外地人迁入,尤其是城市常住居民更倾向于排斥流动人口的进入。本地市民就像已坐上公共汽车的乘客,他们都希望在其进入后立即关闭车门不再上客,因为他们不需要考虑公共发展利益而只关注自己的舒适度即可。由此便不难理解,为何一些城市在管理中总要使用户口这个屏障,其目的就是用其来尽量排斥“外地”居民,这样做符合本地市民的期望。

户籍制度的三个主要扭曲机制并非独立分离的,粘附机制与控制机制、粘附机制与排斥机制、控制机制与排斥机制通常都是相互联动的,共同对城市化进程中不和谐、不平等的关系发挥作用。与此同时,也正是因为这些扭曲机制的综合作用,才扭曲了城市化进程中的社会关系,影响这一过程中城市和农村、市民和农民的协调发展。

 

缩小户籍制度性偏差的可能

 

既然城市化是现代社会变迁的过程,且遵循其自身的发展规律,因而各地的城市化并不一定会按照统一的理想模式和既定的速度推进。但是,在此过程中,各地的城市化都需要维持社会关系的和谐、社会系统的良性运行和协调发展,即实现城市化过程的和谐、合理及正义。

当前乃至未来的中国城市化的顺利推进,重要问题并不是要找到某种理想的城市化模式和理想的城市化水平。对于一个大国来说,再完美的模式也只能是理论上的想象,并不会满足不同地区城市化具体实践的多种要求。同样,即便是高水平的城市化,如果在其过程中引发了多种不和谐的社会问题,这样的城市化之于人类福祉而言也就失去了意义。因此,对城市化问题我们需要更加关注其过程,而不宜刻意追求城市化的表象和水平。

目前,中国城市化进程中出现的城乡差距拉大、只有土地的城市化而无人的城市化、只有职业城市化而不能实现身份的城市化、“城中村”等现象,实质上就是城市化推进过程中不协调关系所导致的社会问题,即城市化进程中出现的偏差。其中,大多偏差往往是人为造成的制度性或政策性偏差,如户籍制度就带来了上述的偏差。

制度一旦制定出来并付诸实施之后,会产生一定的路径依赖作用。尽管现在看来,户籍制度在我们的社会里似乎不可缺少,甚至无法改变。但是,任何制度或政策都是人所制定出来的,因而也都是可以改变的。而且,任何制度都需要随时代变迁而不断地更新,这样才能推动社会向前发展。

如果我们认识到户籍制度扭曲了中国城市化进程,造成了诸多不和谐、不协调的偏差问题,并掌握到制度造成过程偏差的机理,那么,纠正或缩小该制度所造成的偏差也就是可能的。

第一,取消二元户口划分,实现一元化的户口登记制度。目前,户籍制度将居民划分为城镇与农村户口两种类型的登记方法,隐含了社会排斥和歧视的风险;同时也使得这一登记制度具有粘附性,很容易粘附上各种不公平的社会分配原则。

虽然取消二元化的户口登记制度并不一定消除城乡差别及其他社会不平等,但从法律层面确保公民身份的平等性则是实现社会公平的前提条件。将公民的户口统一登记为“居民户口”,改革的实践经验已证明是行得通的,对公共管理的冲击和影响既很有限也具有可控性[14]中国城市化进程中的城乡关系不协调、城市“农民工”问题、“城中村”问题、被迫城市化等不和谐或偏差现象,与二元化的户口登记制度有着较大程度的联系。取消这一划分和登记方法,通过实现居民身份的平等可达到社会关系公正与协调。与此同时,一些不公的分配原则也就很难粘附到不同的户口身份之上,社会差别也就成为主要是个人努力的结果而非由户口身份决定的。这样的过程符合自然原则和正义原则,更具有和谐稳定性。

第二,剥离粘附于户口的资源和利益分配原则。过去乃至今日之城市管理,诸多政策措施都要和户口挂钩,似乎离开了户口,城市管理就无法推进。那么试问,在没有户口登记管理的城市化的国家,城市秩序是不是就一片混乱了呢?事实并不然,所以把城市各项管理措施与户口紧密挂钩,完全是人为的设定。离开户籍这个“拐杖”,城市管理也是完全可以顺利实施的。

依靠户口管理和控制来管理城市,虽然比较简单和便利,但同时也扭曲了城市化过程的社会关系和结构,造成了一些偏差,影响和制约了城市协调发展。城市管理和城市发展要创新,就要尽可能地剥离粘附在户口之上的各种分配原则和管理措施,促进城市更加开放、更加包容、更加公正。

第三,消除户口迁移和流动的障碍。对户口转换和迁移的严格控制,不仅限制了公民自主选择居住和生活地的权利,而且也制约着城市的开放与发展。城市文明的进步和发展,在很大程度上得益于城市的开放性和包容性。拆除户口迁移限制的“社会城墙”,对于改善城乡之间、城市之间以及区域之间的社会关系,解决社会发展不均衡、不协调问题,都将起到积极作用。“柏林墙”都可以拆除,中国的“户籍城墙”也理应拆除。

第四,尽快修订 1958 年的 《户口登记条例》,制订新的 《户籍法》。改革开放以来,关于户籍制度改革的呼声一直不断,而且各地也在不断地推进户籍改革,然而各式各样的改革尝试并没有满足广大百姓的期望,户籍问题依然从多个方面影响着居民的社会生活,户籍制度对城市化进程和社会协调发展的消极作用也没有得到很好的遏制。一个重要原因,即地方的户籍制度改革是在没有修订法律的基础上进行的。如果不修订 《户口登记条例》 这一陈旧法规,那么改革就不会有实质性的进展。

尽管户籍制度对新中国城市化进程的消极影响已被人们所认识,尽管改革户籍制度的呼声一直很高,尽管各地也在不断尝试和推进各种各样针对户口的新政,但从某种意义上说,实质性的户籍制度改革并没有启动,因为这一制度的法律基础依然没有改变。从制度变迁理论来看,统一的户籍制度改革之所以没有推进,主要因为主导的意识形态认为改革这一制度会冒很大的社会稳定风险,这一意识形态不仅为决策和管理者所持有,而且也得到城市既得利益群体的支持。

事实上,无论是取消二元户口划分,还是放开户口迁移的限制,虽然在一定阶段会影响到城市的管理,但并不至于出现城市管理的无序或人们盲目随意迁移户口的混乱现象。一些地区试点改革表明,尽管以前的计划生育、社会福利和社会保障措施与户口紧密挂钩,在取消城镇和农村户口划分统一登记居民户口后,这些管理工作依然能有序推进,而且更加实事求是。人的迁移行为遵循着迁移的内在规律,户口迁移限制的改变并不会造成系统性风险,因为生活是第一性的,人们不会为户口符号而随意迁移,除非户口包含附加值。

在当前及未来一段时间,影响户籍制度改革的重要因素主要来自于教育资源的公平配置,尤其是高考制度的改革。由于北京、上海等特大城市具有特别大的教育资源优势,尤其在高等教育机会分配上享有过多的特权,使得户籍改革对这些特大城市产生的冲击和影响会更大。但是,只要配套地推进教育改革和高考制度的改革,剥离粘附于大城市户口上的特权,同时在过渡时期相应地对择校迁移和高考移民等行为加以调控和限制,这样也就不至于出现一放就乱的局面。

任何制度、法律都要随着时代的变迁而不断更新,户籍制度也不例外。旧的户籍制度在农村与城市、城市与城市之间设置了“社会城墙”,扭曲了城市化的进程。中国城市化的协调发展,应该是随着经济及产业结构的调整,城市发展及城市的布局结构得到自动调节,各种各样的相互分工、相互协调的城市圈、城市带会自然而然地发展起来,城市与农村的分工与合作关系也将趋于合理。

 

参考文献:

1 张鸿雁.中国城市化理论的反思与重构.城市问题,2010 12);盛广耀.中国城市化模式的反思与转变.经济纵横,2009 9 .

2 吴良镛等.中美韩合作探讨城市化发展模式.国际学术动态,1998 7);崔援民、刘金霞.中外城市化模式比较与我国城市化道路选择问题.河北学刊,1999 4 .

3 辜胜阻.非农化与城镇化研究.杭州:浙江人民出版社,1991;周一星、王玉华.中国是不是低度城镇化.中国人口科学,2001 6 .

4 俞德鹏.户籍制度与城市化.城市问题,1994 1);茶洪旺.中国户籍制度与城市化进程的反思.思想战线,20053 .

5 蔡昉等.户籍制度与劳动力市场保护.经济研究,200112 .

6 陆益龙.户籍制度———控制与社会差别.北京:商务印书馆,2003123.

7 陆益龙.正义:社会学视野中的中国户籍制度.湖南社会科学,2004 1 .

8 厉以宁.论城乡二元体制改革.北京大学学报,2008 2 .

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10 陆益龙.1949 年后的中国户籍制度:结构与变迁.北京大学学报,2002 2 .

11 陆益龙.户口还起作用吗———户籍制度与社会分层和流动.中国社会科学,2008 1 .

12 陆益龙.超越户口———解读中国户籍制度.北京:中国社会科学出版社,200431.

13 Murphy, Raymond. Social Closure: The Theory of Monopolization and Exclusion. New York: Oxford UniversityPress19886.

14 陆益龙.户口一元化改革:问题与对策———对四省市试点改革经验的调查.江海学刊,2009 1 .

 
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