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  李迎生 李文静 吴咏梅 叶笛 社会工作服务新农村建设:需要、模式与介入路径  
  作者:李迎生 李文静 吴咏梅 叶笛    发布时间:2013-09-23   信息来源:社会学视野网  
 

社会工作服务新农村建设:需要、模式与介入路径[i]

李迎生  李文静  吴咏梅  叶笛[ii]

 

文章来源:《学习与实践》201301

 

【摘要】  社会工作与新农村建设的五大目标都具有内在的关联,表明社会工作介入新农村建设不仅是必要的,而且具有独特的路径。本文根据对安徽、上海、山西、湖南、四川、云南等省市农村的实地调查,探讨了社会工作介入新农村建设的必要性、路径及模式,分析了尚存的各方面问题,可以为加快农村社会工作发展、更好地发挥其促进新农村建设的作用提供参考、借鉴。

【关键词】  社会工作  服务  新农村建设  需要  模式  路径

 

随着我国工业化、城镇化及市场化进程加快,长期城乡二元结构深刻影响下农村地区社会服务匮乏、社会保障缺位、教育条件落后、社会发展缓慢等现象凸显,在此背景下,党和政府适时做出推进社会主义新农村建设的重大战略部署。200510月,中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》,提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。社会工作作为一个重要的专业性实践,与新农村建设的五大目标都具有内在的关联,在服务农业、农村和农民,推进农村经济与社会发展方面,具有良好效果。因此,研究社会工作服务新农村建设具有重要的意义。

201112月,本文第一作者牵头申报的民政部项目“社会工作服务社会主义新农村建设研究”获准立项。20121月上旬至2月中旬正式实施调查工作,调查地点涉及上海、山西、安徽、湖南、四川、云南等地,课题组共调查了6省(市)的16个行政村,共访谈社会工作者及服务对象等61人,收集到有效访谈资料59份。

根据实地调查搜集的一手资料,辅之以文献资料,课题组于20127月形成了最终研究报告,本文即根据该研究报告的部分内容加工整理而成。

 

社会工作服务新农村建设的必要性

一、当前新农村建设存在不足

200510月,中国共产党十六届五中全会做出扎实推进社会主义新农村建设的重大战略部署后,各地各级政府认真贯彻执行,积极进行新农村建设。几年来,农村的经济、社会、文化、生态等各方面都发生了很大的变化,农民的生活也得到了改善。但同时也应注意,新农村建设在取得成果的同时也存在着一些突出问题,主要表现在以下几个方面:

(一)农民的主体地位未能体现。在新农村建设中,真正主体是广大的农民。然而,村民由于水化水平不高、权利意识不强、与政府沟通渠道不畅等客观原因,对政策信息的了解不够全面和清楚,政府与村民信息的这种不对称导致村民不知道如何表达自己的需求,也无法很好的维护自身的权益,更使得广大农民在新农村建设中的主体地位不能得到很好体现。现今,政府角色处于从行政主导型向现代服务型转变的过程中,仍然存在行政指令色彩浓郁、干预性过强的问题,农民被动的接受政府实施的项目或提供的服务,无法发挥积极性与主动性。

(二)社会服务发展不足。新农村建设是一项综合性系统工程,在我国城乡公共服务、公共产品供给不均衡的现实背景下,需要更多关注的是农村基本公共服务的提供,考虑到的是大多数农民的基本需求。然而,首先,由于农村中青壮年外出打工,出现了很多的留守人群,如儿童、老人和妇女等,他们的特殊需求往往没有得到足够的重视。其次,新农村建设需要积极进行基础设施建设,而有些公共服务设施在农村却很匮乏,比如养老院、福利院、托儿所、社区服务中心等。再者,农村社会服务的机制不健全,一方面,各地政府尤其是农村基层政权与自治组织中工作人员,行政性事务大于服务性功能,另一方面,专业化社会服务人员目前在农村极为匮乏,所以不能很好地满足多样化的需求,没有给农民的生活带来便利。

(三)对新农村建设理解片面。新农村建设这些年来确实取得了丰硕的成果,在一些地区开展的非常好,但是也有一些地方对新农村建设理解片面,把重点放在经济建设、村容村貌等硬件条件的改善上,甚至一味地搞“形象工程”,却忽视了同样重要的精神文化建设和社会建设。从国家对新农村建设的政策指导来看,只关注发展农村经济,并不是这一战略的全部内涵。在实践中,少数地方只考虑经济如何发展而没有帮助农民提高科技文化知识,也没有采取措施丰富农民的精神文化生活,甚至没有按照民主管理的要求,实行村务公开、民主选举,没有真正做到新农村建设各个方面的要求。

(四)政策资源来源单一。新农村建设是我国的一项重大农村发展战略,同时也是一项促进农村发展、推进城乡经济社会一体化的公共政策。从公共行政的角度来看,这一政策的顺利推进需要一定的政策资源有力支持。然而,目前,各地新农村建设的支持资源普遍地来源单一。具体来说,新农村建设的政策资源基本上都是来自于国家和上级政府,还有一部分来自于当地的企业,除了一些基金会或慈善团体对特殊群体提供支持和服务外,其他途径的资源几乎没有。然而,政府虽掌握着绝大部分的资源,但却没有良好的监督机制,现实中难免存在着资源分配不合理的情况。另外,政府不能很好的拓展和联系社会资源,很多促进生产的活动都是以短期项目的形式进行,可能会带来一时的繁荣,但是缺乏可持续性,不利于培养农民自己的能力,不利于长远的发展。

二、社会工作的专业优势

    现代社会工作是综合运用专业知识和方法,为有需要的个人、家庭、机构和社区提供专业社会服务,帮助其舒缓、解决和预防社会问题、恢复和发展社会功能的专业性职业活动。社会工作有着先进的助人理念和服务原则,有从微观到宏观的专业方法和技巧,有广泛的知识和理论背景,以保护弱势群体的利益,改变不公平社会现状为己任。作为一门新兴专业的社会工作,正是由于拥有这些独特的优势和特点,在解决社会问题、整合社会资源、维护社会稳定方面都起到了不可忽视的作用,近年来受到政府的重视及社会的关注。对于新农村建设中出现的上述种种问题,社会工作的优势和特点可以有效弥补:

    (一)社会工作强调“助人自助”,有利于调动农民的主动性,促进社会管理创新。社会工作接纳并尊重服务对象,相信服务对象有能力进行改变,平等地对待服务对象,这就有利于使村民获得自信,积极主动地参与新农村建设。在社会工作“助人自助”的理念优势下,专业人士将不仅仅帮助村民解决遇到的实际困难和问题,更多的是帮助村民获得一种自己面对生活、解决未来困难的能力。一来,这会使村民对自己有更加充分的认识,激发他们的主观能动性,不再是被动地接受或默认,而是学会积极地去了解信息,为自己争取合理的权利。二来,这也有利于村民积极参与村中事务,真正成为地方和自我事务的决策者,从而改变原来的行政化过于浓厚的乡村治理模式,向新的社会管理模式迈进。

    (二)强调服务对象的独特性,有利于维护弱势群体利益,满足农民需求。社会工作承认服务对象的独特性,不是以模式化的单一形式去服务社会、他人,而是根据不同的服务对象有多样化的服务方法和策略。这将有利于被忽视的、处于弱势的群体的利益得到保护和重视,也将使新农村建设中的社会服务更加的全面和多样化,满足不同群体的个性化需求。同时,这也与政府的普通化、大众化的公共服务正好可以相互补充。社会工作强调需求评估,一切以服务对象的实际需求为主,这会避免某些地方政府“父权式”的作风,即想当然的为农民提供服务、既浪费资源又没有达到目的。只有真正切实的从农民的实际需求出发,才可以更加深入、准确的满足农民的需要,提高农民的福利。

    (三)善于联系资源,有利于新农村建设可持续进行。社会工作者本身并不掌握资源,但整合资源,将不同专业的服务、不同方面的资源联系在一起,协调好各方的关系,更加全面和准确的为服务对象提供服务,确是社会工作的一大专业优势。由此,社会工作的介入,会给新农村建设争取更多的资源和更广泛的支持,并且可以协调整合不同方面和渠道的帮助,比如争取国际和国内NGO的支持、社会力量的关注、不同部门和单位的通力合作等,全方位地为农村的发展带来源源不断的动力,有利于新农村建设的可持续发展。

    (四)非营利性,有利于公平合理地使用资源,促进社会和谐。社会工作以扶危济困、维护社会公平正义为使命,尽最大的努力帮助处于困难中的人们,维护社会稳定而不求回报。社会工作的这一特点,使得它在新农村建设中一切以农民和农村的利益为重,合理地公平地使用每一份资源。社会工作以专业的服务关系为基础,在服务过程中也是使用专业的方法和技巧,与服务对象之间是平等的,对待服务对象是一视同仁的。这就使社会工作者在服务中始终保持中立的态度,真正平等对待每一个人,协调好村民与政府之间关系,协调好农村与城市的关系,有利于调整利益关系、促进社会和谐。

社会工作介入新农村建设的路径

课题组在上海、湖南、安徽、山西、河南、云南、四川等省市农村的调查发现,社会工作以其特有的视角,在促进农村经济发展、提高农民生活水平、促进村风文明、村容整洁、维护农村社会稳定、推进基层民主建设等方面做出程度不同的贡献,推动实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标。

一、创新扶贫方式,促进生产发展

实现农村经济发展是新农村建设的一个重要目标。社会工作在扶贫方面具有专业优势,社会工作者在扶贫中采取优势视角、增能理论以及“助人自助”等理念,充分发挥农民的主观能动性,帮助农民依靠自己的力量摆脱贫困。不同于传统的农村扶贫工作,农村社会工作者能够针对不同的贫困原因,采取灵活的手段对农村弱势群体开展救助,提高农村扶贫工作的实施效果,促进新农村建设。调研中,农村社会工作通过生产性扶贫,促进了农村经济的发展。尤其是对贫困农村中的弱势群体有特殊的关注和帮扶,实现农村整体脱贫,减少社会排斥,促进农村社会融合。

(一)积极引进资源,推动农村经济发展。农村社会工作者能够根据农村特点,立足农村社区,因地制宜地引进各种资源,包括资金、技术、优惠政策以及各种基础设施等,帮助农村脱贫。这也是专业社会工作者社区发展理论的典型体现。农村社会工作者认识到导致农村贫困的原因是产业不发达以及交通不便等导致贫困的原因,农村扶贫开发项目也已经考虑到了改变农村的传统种植的必要性。社会工作者如何能够引入资源,开展农村产业改革,成为农村的经济发展,农村贫困得以改善的重要条件。可见,社会工作已经为促进农村经济发展做出了巨大贡献。另外,农村社会工作者对当地农村的发展都起到了带领和推动的作用,他们虽没有专业社会工作背景,所采取的工作方法却与专业社会工作方法中社区发展这一方法极为相似。可见,传统的农村工作者已经为促进农村经济发展做出了巨大贡献。

    (二)协助执行农村扶贫开发政策。近年来,国家加大了对农村的扶贫力度。各项农村扶贫政策逐步开展,人力、财力投资逐年增长。国家的各项惠农政策主要有农机具补贴、粮食补贴等。从调研情况看,各个省份的惠农政策都已开展,农村社会工作者以及农民都认为国家近年来对农民有很大的支持。社会工作者在一些惠农政策的执行方面发挥协助作用。社会工作者作为农民与扶贫部门之间的桥梁,能够将农民的需求及时反映到扶贫部门,促进扶贫工作更好地开展。社会工作者能够站在农民的需求考虑,能够更好与农民沟通现有的扶贫政策,使农民理解和接受扶贫政策,改善农村贫穷面貌。社会工作者秉承“案主自决”的价值观充分调动农民的主动性,使农民参与到扶贫政策的制定中来,为农村社区的发展提供了有用的建议,推进农村致富。

    (三)向困难农民提供技术指导和资金支持。农村社会工作者秉承“授人以鱼,不如授人以渔”的理念,向农村有劳动能力的贫困者开展技术帮扶和资金支持,使他们依靠自身力量脱贫致富,且这种脱贫更具有长效。从调查案例来看,山西、安徽等地的新农村建设在经济发展方面已经在技术指导和资金支持方面加大了对农村的扶持力度。山西省G村的社会工作者较早、自觉将有利于农村发展的技术引进当地,同时能够吸取到农村信用社的资金支持,帮助困难村民使用先进技术实现脱贫。安徽省D村的社会工作者也设立了互助基金,增加了农民的资本,同时从县里请来技术指导帮助村民发展经济。

    (四)组建生产型互助合作社,培养农民自组织能力。乡村社会工作者常常扮演社会服务行政管理者和社区组织者的角色。同时,社会工作者也重视农民互助能力的培养发挥。社会工作者通过组建生产型互助合作社,鼓励农民加入合作社,依靠集体的力量发展经济。这样,经济发展的同时也培养了农民的互助合作精神,提高了他们应对风险的能力。家庭联产承包责任制实施后,农村的生产从人民公社时期的集中生产变为分散生产。以家庭为单位的生产方式力量薄弱,在市场经济竞争中处于不利地位。在缺少乡村集体企业的情况下,社会工作者通过合作社的形式将农民团结起来,既有利于集中力量办大事,尽早实现整体脱贫,有利于培养农民的自组织建设能力,培养农民的互助合作精神。这是因为,在扶贫开发中,农民自身能力的提高具有重要意义,同时,互助精神也十分有利于促进新农村建设。

    (五)通过促进就业实现脱贫。农村社会工作者为农村剩余劳动力推荐就业机会,增加农民收入,不仅有利于农村脱贫,还有利于促进我国城市化的发展。农村地区产业少、民营企业不发达,是限制农村地区经济发展的瓶颈。安徽省和上海市的农村社会工作者的扶贫工作体现了专业社工助人自助的理念。安徽省H村为本村有劳动能力的贫困者推荐到当地的灯泡厂工作,上海市则对有劳动能力的村民联系当地劳动部门进行职业培训,通过提高农民的能力实现脱贫。从长远来看,农村与城市的衔接工作也将会是社会工作者的重要工作领域,这些工作有利于农村地区的经济转型。

二、执行社会政策,促进生活宽裕

    传统社会工作者通过对农民展开直接的生活救助、促进农村社会政策的发展以及组织募捐、提供社会服务等工作,为农村发展提供了一套保护屏障,对加强和完善农村社会管理提供了有效途径。专业社会工作者以及非政府组织开展的救助活动,在传统社会工作的基础上进一步提升了农村社会工作的专业方法,既有利于提高农民的生活水平,又有利于农村社会稳定。

    这里以实施社会救助为例加以说明。农村社会工作者对农民实施生活救助主要包括:最低生活保障制度、五保供养制度、访寒温暖以及临时性的救助活动。限于篇幅,这里仅讨论社会工作者如何通过执行最低生活保障政策改善贫困人口的基本生活的。

为切实解决农村贫困人口的生活困难,国务院决定,2007年在全国建立农村最低生活保障制度。最低生活保障制度是指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众,按最低生活保障标准,提供维持其基本生活的物质帮助。农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定,并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

2011年底,全国有农村低保对象2672.8万户、5305.7万人,比上年同期增加91.7万人,增长了1.8%。全年各级财政共支出农村低保资金667.7亿元,比上年增长50.0%,其中中央补助资金502.6亿元,占总支出的75.3%。2011年全国农村低保平均标准143.2/人、月,比上年提高26.2元,增长22.4%;全国农村低保月人均补助水平106.1元(含一次性生活补贴),比上年提高43.4%。[iii]

据课题组调查,不同地区的低保发放金额不同,上海的最高,达360/人、月,河南的最低,为72/人、月。不管怎样,农村社会救助工作在改善弱势农民的生活,保护困难群众的基本生存权利方面发挥了重要作用。很多农民认为,最低生活保障制度等社会救助政策为他们的生活构筑了最后一道防线。农村社会工作通过将最低生活保障救助得以公平、合理的分配,使有限的资源发挥最大的作用,有利于维护农村的和谐和稳定。

 除了最低生活保障之外,农村社会工作者会评选出特困户,对特困户的救助标准稍高于低保户,体现出社会救助方面的差异性原则。例如安徽省F村在春荒冬令时对特困群体进行额外救助。该村的领导在年底时会从乡镇领来慰问资金或者物资走访村里的贫困户。山西省运城市所调查的村庄也均在年底时会对村里的贫困者发放慰问资金或物资,使他们感受到温暖和关怀,这些物资的收益者并不限于享受最低生活保障制度的村民,也包括其他困难村民。

这一做法也引起了一些村民的不满:社会工作者认为最低生活保障制度享受者的名额有限,一些生活是平略微高于最低生活保障线的村民应当受到一定的补偿,因此年底的送温暖活动应当给这些村民一定的份额。一些低保户认为,自己的生活已经很贫困了,这些慰问金及物品就应该仅由低保户享有。

在农村五保政策的执行过程中,农村社会工作者的主要作用:一是协助上报符合条件的五保人员,确保村里符合条件的村民能够及时享受到国家的社会政策。在确定五保名单后,农村社会工作者将名额上报给乡镇,经由乡镇审批、上报民政局,民政局直接将五保资金打入村民账户。村里的五保名额与低保名额一样,要在村里公式,但由于五保对象的特殊性,一般不存在什么争议。二是,二是针对集中供养的和少数分散供养的五保对象,在农村的养老院、儿童福利院等机构中直接提供照顾服务。然而,目前来说,这后一种工作还为数有限,造成了很多需要帮助的孤寡老人、孤儿等极少数特别困难的农村居民,基本的生活需求无法得到满足。   

三、强化社会服务,促进乡风文明

乡风文明,既是社会主义新农村在经济、政治、文化等各方面建设成就和发展成果的外在体现,更是对社会主义新农村在精神层面的要求,反映农村中人与人之间的关系,强调的是农村的“软件”建设。社会工作者通过为弱势群体提供社会服务,以及通过化解矛盾纠纷、协调社会关系等途径,为乡风文明建设做出了自己独特的贡献。

(一)提供社会服务

    养老服务。家庭养老是农村养老的主要形式,但一些缺乏家庭照顾的老人或家庭无能力照顾的老人则可以通过农村的敬老院实现集中式养老。调查所涉及的各地农村,大部分只有在乡镇级别才设立敬老院,所辖各村的五保老人可以申请去镇里集中养老,但多数农村没有成立敬老院。上海地区的社会工作发展速度较快,农村敬老院建设工作已经得到了开展。安徽省调查村也没有敬老院,镇上的设置上比较完备,但仍无法满足所辖镇老年人的需求。

留守人员服务。随着城市化的发展,越来越多的农村劳动力走向城市,为我国的经济发展做出了巨大的贡献。但与此同时,农民工家庭也为此付出了巨大的代价。由于城市地区生活成本高,农民工只得将子女及老人留在农村老家生活,形成了大量的留守老人,留守儿童及留守妇女。留守老人在生活中遇到的困难主要有:经济收入较低且不稳定,身体健康及生活照料状况不佳,精神生活空虚孤独。农村社会工作者针对留守人员开展了一系列的服务工作。上海某村为留守人员办理了保险,留守老人的退休金960元一个月,也足够他们生活了。村子里也有配套的敬老院,为老年人提供养老服务。现在还正在筹备给留守贫困老人的“小饭桌”项目。针对留守儿童,上海市有专门的人员对他们开展工作的,有专门的慰问帮扶活动,还会给留守儿童捐赠课本、衣物等等,到留守儿童的小学探望,让教师对他们给予更多的关注和照顾。

从以上案例可以看出,社会工作者对留守人员不仅进行了物质救助、还提供了一些有限的基本生活服务。通过对留守儿童的社会捐赠,帮助其解决物质上的困难。不定期看望和慰问留守儿童,使留守儿童感受到来自家庭和父母以外的社会关怀。同时,想办法帮助他们解决遇到的实际问题,有利于其健康成长。

相比之下,农村针对留守妇女开展的工作较少,一方面,农村留守妇女数量较少,多数农村夫妇都一起外出务工,留守老人和孩子在老家。但部分社会工作发展速度较快的地区,针对留守妇女也开展了一些工作。   

(二)化解矛盾纠纷

我国正在加快法制化进程,但乡村社会纠纷的解决不能仅靠法律手段。乡村社会的矛盾包括干群矛盾、农民之间的矛盾以及农民家庭内部的矛盾。干群矛盾在全国广大农村都不同程度地存在着。一些村干部自身素质不高,将自己的利益凌驾于村集体利益和村民利益至上,干群矛盾时有发生。农民自身的文化水平较低,向上表达意见的渠道不畅通,处于弱势地位的普通农民在干群纠纷上往往受到欺压。另外,也有一些素质低下的农民由于自身利益受到损害而以暴力手段干扰工作的事情也时有发生。

农民之间的矛盾有宅基地纠纷、土地纠纷和日常生活纠纷等。农民家庭内部的矛盾主要有婆媳矛盾、夫妻矛盾、亲子矛盾,以及关于家产的纷争等。当农民遇到这些问题时,他们很难找到合理有效的沟通方式,致使矛盾越积越深,许多暴力事件以及不养老等问题便难以避免的出现了。除此之外,农村地区的特殊人群也是影响农村社区稳定的不良因素。打假、吸毒、沉迷网络等不良青少年也为农村社会的未来发展带来了巨大的隐患。

社会工作尊重人的价值,能够更加灵活处理农村纠纷。社会工作者可以从乡村社区中善于处理纠纷事件的农民那里吸取经验,必要时借助他们的力量,同时运用专业的方法,引导纠纷双方有效沟通,化解矛盾。农村社会工作者深入体察农民的境遇,保护纠纷中的弱势群体,敦促基层村干部从群众利益出发,切切实实为群众办实事、办好事。社会工作和还可以与村集体干部良好合作,共同致力于乡村建设事业。此外,通过开展各项宣传活动,引导农村村民友好相处,建设良好的干群、邻里和家庭关系。针对农村地区的特殊群体开展个案、小组工作是未来农村社会工作者的重点任务之一。 

四、改善生活环境,促进村容整洁

村容整洁,是建设社会主义新农村的要义之一,也是构建和谐社会应有之义。村容整洁是社会主义新农村建设的外显状态和有效载体,其目的就是强调农村在追求经济发展的同时,必须重视农民生活环境的改善,以全面促进农村经济发展.在推进新农村经济社会发展的进程中,如何引导农民改变生活方式,如何协助农民建设自己的家园,如何提高农民的公德意识和素质,也是社会工作必不可少的重要内容。

(一)尊重历史文化,保护生态环境

在数千年的农耕时代,农村是最基本的社会单元,由于历史悠久、民族多样、自然条件不同、文化板块众多,形成缤纷灿烂、风情各异的民族民间文化。通常情况下,人们常常把新农村的“新”简单界定为“破旧立新”,如果秉承这样的理念进行建设的话,不仅广大农村变得千篇一律,最重要的是累积了数千年优秀的历史文化将毁于一旦。因此,新农村建设应该树立新理念、新思想,尊重历史文化、尊重民族特色,在“守旧”中创新,以“守旧”谋发展。

    少数民族传统文化是我国众多文化中的一朵珍贵的奇葩。社会工作者深深意识到其重要性和意义,抓住机遇与企业合作,为家园发展出谋划策,并组织村民参与建设。农村社会工作者能借助外力为社区谋发展,这体现了他们的一种现代意识及开放意识,并在这种意识的指导下,组织群众参与社区发展事务,则体现了农村社会工作在新农村建设中对农村经济、文化发展的推动作用。                                                                            

农村生态环境的好坏直接影响农民的健康成长,影响农业可持续发展和农村的长久稳定。推进农村生态环境建设最根本的切入点就是正确处理好人口、资源、环境、社会的关系,实现生态、经济、社会三大效益的完美统一。

石头寨的社会工作者巧妙应用了少数民族传统的生态伦理思想这一优势,因地制宜,相应地采取具体的措施促进生态发展。而曼板村的社会工作者则通过积极探索找到了环境保护与经济发展的结合点——建立生态果蔬园和生态旅游村。在保护生态环境中发展经济,借发展经济促进生态发展,从而使生态环境与经济发展相得益彰。

(二)完善基础设施,便利群众生活

课题组通过深入、细致的调研工作,不难发现基础设施建设在各地新农村建设中已占据了显要的位置。基础设施建设工作基本是在相关部门牵头指引下,由各地村委会干部组织,群众投工投劳进行的。社会工作者在这些建设中积极配合相关部门工作,发动群众参与家园基础设施建设。通过加强基础设施建设,群众生产、生活条件日益得到改善,完善了社区公共服务,使村两委在群众中的威信有所提高,有效地推进了各项工作的开展。

五、倡导社会参与,促进管理民主

农村民主管理,就是在社会主义条件下,村民以国家、社会和农村主人的身份,自主地、能动地、有组织地参与农村管理,贡献智慧,实施监督,维护合法权益,为实现社会主义新农村建设而开展的群众性活动和工作的总和。[iv]管理民主,是新农村建设的政治保证,显示了对农民群众政治权利的尊重和维护。

农村相对于城市本就处于弱势,而农村中又有些群体,由于经济、社会等各方面的原因,处于更加弱势的地位,比如孤寡老人、残疾人、留守人员等等,他们需要更多的关注。社会工作尤其注重维护弱势群体的利益,帮助他们争取资源,协助他们度过困难,学会自己应对未来的困难。本研究通过对几个省份农村的调研,发现很多地方的农村社会工作者都关注到了农村中弱势群体的问题,并且在实际行动中帮助他们解决问难。

社会工作尊重案主,相信案主有能力进行改变,充分尊重案主的想法和意见,实行案主自决。社会工作的核心价值观是助人自助,“授人以渔”,强调案主的能力建设。根据在各地农村的实地调查,社会工作者对于村里的弱势群体特别关注,关心他们的生活,积极帮助其解决生活各个方面的困难。对于不了解国家政策的村民,社会工作者采取帮助他们申请和办理申请的行为,充分体现了他们真正为民谋利、不怕麻烦的精神,保护了弱势群体的利益。

    现实中,发展社会工作有助于实现新农村建设的“民主管理”,各地农村都积极贯彻执行国家关于村民自治的各项政策和规定,扩大基层民主,保证村民可以进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,让村民成为社会主义新农村建设的主人,进行自我管理、自我服务、自我教育,从而他们的各项权利也得到了保护。

社会工作者对于弱势群体的关心和保护,使得乡村社会更具公平正义,有利于改善干群关系,有利于促进社会和谐。今后,通过政府和社会工作者的通力合作以及社会力量的广泛参与,农村基层治理将会向着更加积极和完善的方向发展。

社会工作服务新农村建设的模式

在新农村建设过程中,我国一些发达地区农村的社会工作正逐步形成“政府主导、社会工作者引领、农民广泛参与”的良性运行模式,这种模式是社会工作得以服务新农村建设的制度保证。

政 府

农 民

社会工作

主导

政策引领

资金支持

部门负责

业务指导

组织协调

引领

参与

福利服务

项目组织

行动倡导

矛盾调处

需求评估

知识积累

观念跟进

技能提升

自组织

积极参与

(一)政府主导

社会工作承担着落实社会政策的重要任务,政府在社会工作的发展过程中扮演着至关重要的角色。在新农村建设中,政府不应也不可能直接经办各种社会服务,但这并不意味着政府的职能就有所削弱、财政开支有所减少。相反,为了保证社会工作的有序进行,新农村建设的可持续发展,政府一马当先充分发挥其主导作用,主要体现有:

政策支持。根据农村经济社会的发展需要,制定和修改农村的社会福利政策,编制农村社会福利发展规划。颁布实行各项社会工作的法规、条例、规章和考核评估指标。其次,资金支持。政府财政支出及转移支付是新农村建设,以及发展社会工作最为主要的资金支持,故而政府承担了开展各项农村社会工作的主要开支。再者,组织支持。政府的强大行政体系力量是保证新农村建设和社会工作介入的组织保障。在很多地方,政府在农村社会工作开展的源头形成了组织部门牵头抓总,民政部门具体负责,机构编制、发展改革、教育、公安、司法、财政、人力资源社会保障、卫生、人口计生、信访、扶贫等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织密切配合、多级联动,社会力量广泛参与的工作格局。

综上三点,可以说,国家和政府在新农村建设中已经扮演了开展社会工作的规划者、组织监督者和经费主要提供者的重要功能,反映了政府在其中具有的绝对主导地位。

(二)社工引领

社会工作者本着强烈的责任感和丰富的实践经验,坚持把维护群众利益作为出发点和落脚点,切实把各项利民政策和措施落到实处。在新农村建设过程中,社会工作者在发展农村经济、组织管理农村事务、宣传国家政策法规、上传民情民意等方面充分发挥了先锋模范及桥梁纽带作用。

我国的新农村建设实际上是自上而下的政府强力推动的结果,社会工作者处于政府-社工-农民这个链条的中间环节,这样社会工作者可以在接受政府的指令后,及时向农民宣传国家的政策法规;同时也可以将农村的基本情况及农民的思想状况向上级部门反映。如此不仅畅通了政府与群众间的交流渠道,而且还打破了“自上而下”的行政性传统工作模式,形成运转流畅、资源共享、和谐互动的工作运行机制。

社会工作者在工作过程中不但提供救助和帮助,而且关注服务对象能力的发展即所谓的“赋权增能”,通过增强受助者的能力使其更有效地面对困难,实现“助人自助”的理念,因此社会工作者鼓励村民积极参与社区建设,社区管理,以此增强他们的主体意识以及自尊心和自信心,从而实现自我管理、自我服务和自我发展的目标。

(三)农民参与

社会工作秉承的是“助人自助” 的理念,在新农村建设中必须坚持履行这一宗旨。所以,在政府主导、社工引领的前提下,充分调动广大农民群众的积极性和主动性,鼓励他们为家园建设出谋划策、投工投劳参与社区建设、进行公共事务管理并参与社区组织活动,由此实现农民自我服务、自我管理、自我发展,是社会工作的重要目标。

在新形势下,监督的作用、意义日益凸显,事关新农村建设成败。如何真正把民主监督落到实处,从而推进、带动整个乡村社会实现管理民主,进而加快和保证社会主义新农村建设,是社会工作必须回答的一个现实问题。

目前农村基层的民主监督机制在不断创新,主要表现为民主监督机构多元化,如村民代表会议民主监督功能的拓展、村务监督委员会的推行以及联户代表制度的初步建立等。尽管民主监督形式不同,但这些主要做法体现出来的民主监督范围和具体内容大体是一致的,主要包括财务收支,计划生育罚没款使用,农民负担,电费收缴,土地征用和宅基地划分,救灾款物和奖售物资发放,经济项目承包,村干部责任目标,等。这些举措涉及到乡村日常生活、经济发展和社会和谐等方面,与村民自身利益密切相关。

“政府主导、社工引领、农民参与”模式充分体现了国家推进城乡统筹发展的决心,体现了社会工作“助人自助”的理念,也体现了农民群众的主体意识及自身能力。从模式运行情况来看,政府仍然是开展和推进新农村建设及农村社会工作的力量源头,若没有政府的政策及资金的支持,一切建设和工作无从谈起。而处于链条中间位置的社会工作者则是这一模式得以运行的关键力量,在他们辛勤工作和不懈努力下,新农村建设才得以有序地进行和发展。另外,农民群众作为新农村建设的主要力量,则发挥着不可替代的作用。

社会工作服务新农村建设存在的问题

一、社会工作者方面的问题

首先,社会工作人员总量偏少按照不完全统计,我国的行政村目前也有60万左右,[v]设想如果按照“一村一社工”的配备标准,那么,仅在农村地区,我国就需要60多万名专业社工。然而,从另一方面来看,目前全国范围内社会工作人才队伍的规模也才达到20万人左右,而且,按照民政部发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》,到2015年,我国社会工作专业人才总量将达到50万人以上,也只是勉强与当下农村地区对专业社工的需求大致平衡,[vi]这与农村地区居民日益增长的组织、管理与服务需求形成巨大反差。在调研中,我们发现在中央政府一系列有利政策的积极推动下,各地农村大多建起敬老院或养老院等机构,但是,由于配套支持不足,很多养老机构经常出现服务对象与工作人员比达到几十比一的尴尬局面,是农村社会工作者数量不足的一个缩影。

其次,人员素质偏低。从实地调研与访谈中,课题组了解到,当前新农村建设领域涉及社会工作的各类工作人员大致分为如下几类,基层政权中的相关工作人员、村委会相关工作人员、民政系统工作人员、计划生育专干、养老及其他福利服务人员,等等。但其中每一类人员与社会工作专业要求相比,均表现出专业素质不足的问题。

从专业角度说,社会工作者必须是系统掌握社会学、心理学和行为科学等完善知识体系,并能够熟练运用各种专业手法与技巧的专业助人者。我国2012年初公布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》也将社会工作专业人才界定为,“具有一定社会工作专业知识和技能,在社会福利、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮扶、人口计生、应急处置、群众文化等领域直接提供社会服务的专门人员”。[vii]

我国目前新农村建设中社会工作人员专业素质普遍偏低,主要体现在以下三点:(1)业务水平有限。农村生产、生活中涉及的知识面比较广,而目前负责新农村建设、扶贫工作的农村社区管理人员、村委会干部的学历普遍偏低,所学知识难以满足工作需要,且他们大多年龄偏大,学习和接受新知识的能力也很有限。(2)工作积极性不高。由于自身知识水平有限,很多农村工作者无法全面、深刻地体会国家方针、政策的重要性,更有甚者,主要是以能体现“政绩”的“面子工程”为工作重点,往往忽视农民群众的生产、生活困难。(3)缺乏长远规划。在农村,像民政、计划生育、妇女儿童保护等业务,大多是通过一两名驻村的“专干”来承担,但是,他们通常在同一个地方工作的时间也就是三到五年。流动性大使他们很难具备长远的眼光。

二、社会工作服务问题

首先,服务介入面过窄。新农村建设是一个涉及面极广的宏大工程。从调研了解到的情况看,各地农村的工作主要涉及乡村社区管理、救助与优抚等民政工作,针对困难群众的扶贫工作,面向孤寡老人的养老服务,以及有限的医疗和教育服务,等等,社会工作服务的介入面非常狭窄,导致其功能与作用的发挥受到制约。之所以出现介入面过窄,主要因为,我国自1978年以来在农村实施的“土地所有权与经营权分离”的改革措施,持续削弱了村集体对资源掌控与获取的能力,使其失去了对乡村社会的权威性与控制力,转而高度依赖各级政府在政策与项目中传递到基层的资金。另外,部分业务“专干”本身就隶属于民政、妇联和计生等政府部门。这两方面的原因产生“叠加效应”,直接导致了农村工作者深受政府行政干预,甚至产生了只面向“上级”而忽视群众切实诉求的不合理现象。

其次,社会服务力度不够。社会工作是现代社会管理与公共服务的重要手段,然而,在当前农村,社会工作却出现了管理甚于服务的问题,而且已开展的服务与农村居民的需求无法形成有效对接。可以说,在新农村建设中,社会工作主要是以行政为导向而不是以需求为导向,专业服务的功能优势远未得到体现。

从全国来看,多年来农村人口大规模地流入城市务工、就业,造就了当下农村社会结构的深层次变动,留守人口,特别是其中的儿童、老人和妇女等人群,在农业生产、日常生活、上学与养老等诸多方面形成了强烈的服务需求,亟需专业手法的服务与帮助。调研中,我们发现,行政体制对社会工作在农村开展的专业服务干预较大,行政体制的一系列弊端也深刻影响着社会工作在农村发挥作用,使得工作者大多数时候忙于政务,忙于文案,管理的职能大过服务,所以,无法应对农村服务的新需求。

对安徽某村调研发现,村里就小孩一个人在家上学的家庭有十多户,大部分是家庭经济困难,父母外出打工。孩子们大点的生活就自理,太小的就由亲戚照应。村里的工作者工作间隙去走访、慰问,有活动时通知他们。而且上级民政、妇联、学校大部分都以资金支持,发点慰问金或补助款,或者买点文具。可见,留守儿童因为正处于学习和成长的重要阶段,当地工作者仅有的物质帮助非常有限,而专业化服务则基本空缺。

第六次人口普查显示,我国居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口中,不包括市辖区内人户分离的人口为221426652人。[viii]大多数进城务工的农民均属于此类,即所谓的“农民工群体”。在他们背后还存在着相当数量的未成年人留在农村生活、上学,并常年远离父母。得不到应有关爱的孩子们,遭遇困惑与难题时产生的焦虑与压力如长久积累起来,可能会对其自身和他人都产生意想不到的消极影响。而目前一些农村出现的留守儿童厌学逃学、结伙斗殴、甚至辍学犯罪等现象不得不引起社会深思。

三、社会工作机制问题

首先,缺乏专业平台。当前,由于没有专业化平台,社会工作在服务新农村建设中,多数采取“散兵游勇”的方式,零星分散于各类组织和部门中。具体来说,农村社会工作现有平台严重不足,现有的社会工作组织平台,如村委会、农村服务站点、其他事务的“专干”岗位,甚至大学生“村官”制度并未对社会工作形成有力的平台与支持,同时,专业机构或民间组织介入和建设非常不足。

一方面,作为社会工作重要支撑平台的民办服务机构角色空白。在课题组调查的各地农村,当调查员问及,“除了县扶贫办之外,有没有其他组织参与农村生产性扶贫,这些组织对本村困难群众的脱贫发挥了什么作用,存在什么问题”时,绝大多数被访者均回答是“没有其他组织参加”。众所周知,在广大农村地区,各类工作的开展涉及均涉及政府部门,大体来说,低保、五保、医疗等救助工作属于当地民政部门的工作,实施“新农合”是卫生局、农合办的工作,留守人员工作大多与民政、妇联、扶贫办存在工作联系,共青团、计生委、教育局,还有地方的文明办和文化站等机构。当然,还包括具有农村居民自治组织性质的村委会。然而,像民办社会工作服务机构这样的第三部门在多数农村地区基本没有,也决定了社会工作缺乏基本的专业平台。

另一方面,已有的农村工作体系并未为社会工作搭建良好的运作平台。村委会作为我国农村基层群众性自治组织,是农村居民自我管理、自我教育、自我发展和自我服务的主要平台。实际工作中,村委会大多忙于过多的行政性事务而演变为政府“一条腿”的准行政组织,发生了明显的功能错位。在农村工作中还存在一批“专干”岗位,涉及计生、妇联、民政、治安和扶贫等部门,由于这类工作者流动性较大,加之他们本身就属于公务员系统,更有甚者将“专干”的经历看作职务升迁的跳板,难以形成社会工作需要的长效工作机制。另外,从上世纪90年代中期开始,农村工作者中新增了大学生“村官”这支力量,这一制度的初衷是发挥大学生的知识和素质助力农村地区发展,但由于编制、激励和保障等配套制度没有跟上,近年来“村官”流失非常严重。

其次,社会工作发展乏力。我国前不久公布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》明确规定,实施社会工作专业人才服务边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区计划以及服务新农村建设计划。[ix]然而,社会工作在我国是近一二十年才逐步发展起来的,面对新农村建设对这一现代助人事业需求的日益增长,理应扎根乡村社会、为农民提供专业化服务的社会工作,却表现出发展乏力的症状。

社会认知跟不上职业化进程。我们在上海郊区的调研发现,当调研员对村党支部书记问及“您是否听说过社会工作,您怎么理解社会工作”这一问题时,对方的回答是,“听说过,现在村里新招进来的村官有很多都是学社会工作专业的。至于理解嘛,我认为是为民服务的一种专业吧,类似于做慈善的。”类似这样的回答在河南、山西、安徽、湖北、四川和云南等地的调研中也能经常听到。地方政府、相关人员与农村居民对社会工作的认知与认可不足,是社会工作今后在农村发展的不利因素。

政府支持社会工作的方式仍需完善。调研发现,我国当前新农村建设的主要推进策略是,具体职能部门分管、负责某一领域,且大多数时候是“以项目带动工作”,这是现今比较普遍的一种方式。但以新农村建设为契机发展社会工作,如果仅以目前流行的“项目化”方式,显然缺乏长久动力。

慈善事业等社会事业发展不足。农村社会自古以来就充斥着各种福利方式与福利文化,家庭自助、邻里互助、乡规民约等都可归入其中。现代社会工作需要慈善志愿事业的支撑,后者能为前者提供资金、物资和人力资源,而目前农村社会在传统福利方式趋于瓦解的同时,作为外部支持条件的现代慈善事业却无法成长起来,间接造成了社会工作发育不良。



[i]本文系2012年度民政部招标课题“社会工作服务社会主义新农村建设研究”(2012MZABR002)成果之一。课题组成员还包括:方舒、张志远、吉韵潼、宋婕、沈璐、李泉然、李春雨。

[ii] 作者李迎生系中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师,主要从事社会政策理论与应用、社会工作与社会管理等方面的研究;李文静、吴咏梅系中国人民大学社会与人口学院2011级社会政策研究方向博士生;叶笛系中国人民大学社会与人口学院2011级社会工作专业硕士生。

[iii] 民政部:2011年社会服务发展统计报告,http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201210/20121000362598.shtml

[iv] 曲珍英、王明晶:社会主义新农村建设中的管理民主,山东省农业管理干部学院学报,2006年第2期。

[v] 1998年颁布的《村民委员会组织法》为避免与地理概念的村庄、村落和自然村落混淆,具有地方政治含义的村民委员会的辖区范围,以“行政村”称之。

[vi] 民政部网站,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201204/20120400302330.shtml

[vii] 民政部网站,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201204/20120400302330.shtml

[viii] 中国新闻网:2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号),http://www.chinanews.com/gn/2011/04-28/3004638.shtml

[ix] 民政部网站,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201204/20120400302330.shtml

 
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