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  李迎生 农村社会保障制度改革:现状与出路  
  作者:李迎生    发布时间:2013-10-25   信息来源:社会学视野网  
 

农村社会保障制度改革: 现状与出路

李迎生

文发表于《中国特色社会主义研究》2013年第4

[摘要]相对于城镇社会保障制度建设而言,农村社会保障制度建设长期滞后,目前城乡社会保障制度在许多方面都存在明显差距,对全面建成小康社会目标的实现构成了严重障碍。为落实党的十八社会建设重大战略部,当农村社会制度建设与改革本文农村社会制度作为改革分析农村社会制度发展的与问题,根全面社会的农村社会制度下步改革的目标,并农村社会制度下步改革的

[关键词]农村社会制度; 改革; ; 目标;

 

党的十八大提出到2020 年全面建成小康社会的宏伟目标为实现这一宏伟目标,在社会保障方面,党的十八大提出要统筹推进城乡社会保障体系建设,要坚持全覆盖保基本多层次可持续方针,以增强公平性适应流动性保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系,要整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度等战略部署和具体要求相对于城镇社会保障制度建设而言,农村社会保障制度建设长期滞后,目前城乡社会保障制度在许多方面都存在着明显差距,对全面建成小康社会目标的实现构成了严重障碍为落实统筹推进城乡社会保障体系建设这一重大战略部署,当务之急是应当加快农村社会保障制度的建设与改革

农村社会保障制度作为改革重点的依据

() 从我国社保制度的历史变迁看,需要将农村社保制度作为改革重点

计划经济时期,农村社会保障的欠账太多,农民作为工业积累和国家发展的代价承担者贡献很大,但其总体福利待遇偏低当时,在城镇,我国建立了以就业为核心的国家/企业社会保障制度,城镇居民大多是国有或集体企业职工,享受养老医疗等一系列社会保险项目和子女教育生活补助等众多福利待遇然而,在农村,改革开放前,我国实行以土地为基础的家庭保障为主社会( 国家/集体) 救助为辅的社会保障模式,这种二元社保模式城乡差距明显,一方面,在这一模式中,农村社会保障制度处于空缺状态,只有零星的如五保供养制度救灾救济制度等项目,另一方面,虽然二元保障模式在当时发挥了特定作用,满足了我国工业资本积累的需要,但当时广大农村地区却是工业资金和原材料的源泉,农民也成为了工业积累的代价承担者比如,农业税一直是我国工业积累的一项重要进账,从1949 年到2003 年,我国农业税累计征税额达3945 66 亿元而且,为快速积累经济发展所需资本,1953 年我国开始对粮食棉花等农产品实行统购统销政策统购的农产品通常以限购价转为工业部门的生产和生活资料,但农民却需高价买入农业生产资料,到1983 年取消统购统销政策,农民通过工农业产品剪刀差对工业的贡献超过6000亿元1]农村和农民对我国计划经济时代的贡献之大可见一斑,但针对农民的社会保障制度却长期处于空缺状态,我国社会保障制度的农村欠账必须填补,农业和农民对国家发展的贡献应该得到回报

() 当前我国城乡差距仍然较大,城乡社会保障制度不平衡,社保待遇悬殊

有学者认为,我国当前城乡差距主要体现在三个方面,即收入基础设施和社会权利2这三方面内容基本能够概括当前我国城乡经济社会发展水平差距的现实从城乡居民收入角度看,近年来,党和政府从统筹城乡发展的角度出发,更加注重三农问题,千方百计增加农民收入,但城乡居民收入这些年仍呈现拉大趋势1978 年,我国城市人均可支配收入为316 0 元,农村人均纯收入为133 6 元,城乡人均收入比为2 36 12012 年我国城镇居民人均可支配收入24565 元,农村居民纯收入为7917 元,城乡居民收入比为3 10 1,城镇和农村居民的收入水平仍保持3 倍以上的差距从城乡基础设施条件来看,十一五期间,我国农村地区的饮用水电力交通医疗教育公共服务等基础设施有了很大改善,但当前与城市相比仍有较大差距,当下       我国正在推行的城乡基础设施一体化工程,正是基于这一现实的考量

从社会权利角度看,尽管近年来,农民权利越来越受到重视,以平等权为核心的权利保障被视为解决农民问题的根本问题3],但由于农村社会保障的历史欠账太多,我国城乡社会保障制度仍存在较大差距

() 社会主义新农村建设需要构建覆盖城乡的社会保障体系

当前,我国正在积极推动社会主义新农村建设,城乡统筹发展城乡一体化趋势也日益明晰,构建覆盖城乡的社会保障体系是新农村建设城乡一体化建设的重要组成部分作为我国社保体系的一块短板,农村社会保障制度理应成为今后改革的重点领域深化农村社会保障制度改革是全局性工作,是同国家关于工业化和城市化的整体战略密切相连的4另外,农村人口老龄化趋势加快也是社保制度改革必须优先考虑的客观现实所以,现阶段农村社会保障制度改革必须紧密围绕城市化工业化和人口老龄化三大趋势展开从城市化角度来说,2005年到2009 年,我国城镇化率从43% 提高到46 6%,平均每年增加了0 9 个百分点2011 年我国城市化率已经超过50%2013 年,中国城镇化率预期将达到53 37%在农村人口大量涌入城市的同时,城镇规模也在不断扩大,这其中必然涉及被征地农民的社保问题,维护和发展失地农民的基本权益缺不了应有的社会保障从工业化角度来说,未来的社保制度不仅要覆盖城镇,更应该覆盖农村,尤其要解决在城乡间流动的农民工群体社保问题从老龄化角度来说,2010 年我国超过60 岁的老年人为1 74 亿,约占总人口的12 8%,预计到2015 年,我国60 岁以上老年人口将达到2 16 亿,约占总人口的16 7%,而届时农村老年人数约为老年人口总数的60%5]如何尽快发展完善新农保将是十二五时期我国社会保障制度改革的重点工作之一

() 扩大内需,刺激消费需要加快社会保障事业特别是农村社会保障事业的发展

比较合理的国民收入结构应该是居民收入大约占GDP 60%左右,非居民收入应该占40%6],但我国的比例正好相反,广大城乡居民面对房价上涨医疗费用教育费用畸高,有钱不敢花适当有效的社会保障制度能够起到收入分配调节器作用,尤其是对城乡居民消费行为发挥激励引导作用所以,要消除人们消费的后顾之忧,应该大力发展民生事业,加快构建覆盖城乡的社会保障体系,尽快弥补农村社会保障的缺口

正如习近平同志在十二届全国人大一次会议闭幕会上的讲话中所指出的: 生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民,共同享有人生出彩的机会,共同享有梦想成真的机会,共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。”加快农村社会保障制度改革,统筹推进城乡社会保障体系建设,是实现包括广大农民在内的全体中国人民共荣共享的需要

农村社会保障制度发展现状

() 近年来我国农村社保制度取得的成绩

近年来,党和政府作出了工业反哺农业城市带动乡村的战略部署,积极推进社会主义新农村建设,以统筹城乡发展的科学思维,大力推行城乡一体化建设在一系列利好政策与措施的积极作用下,我国农村社会保障事业的发展取得了令人瞩目的成就,主要体现在以下几个方面:

1新型农村合作医疗制度不断完善2003 年,我国新型农村合作医疗制度试点建设启动。“新农合的筹资实行个人缴费政府补贴和集体扶持相结合,中央对中西部及贫困地区的农民不断加大财政转移支付的力度,以大病统筹方式实现了农民在疾病风险下的互助共济近年来,随着深化医药卫生体制改革的顺利推进,新农合得以不断完善据国家卫生计生委发布的2012 年新农合进展情况及2013 年工作重点的通报称,2012 年,全国参加新农合人数为8 05亿人,参合率超过98% ,继续稳定在高位; 实际住院补偿比为55% ,与上年相比提高了约7 个百分点,最高支付限额提高到不低于6 万元; 在门诊统筹地区,实际门诊补偿比约为49% ,比上年提高了约9 个百分点2013 年将进一步提高新农合筹资标准和保障水平参合率继续保持在95% 以上各级财政对新农合的补助标准进一步提高到每人每年280 元,人均筹资水平达到340 元左右优化统筹补偿方案,政策范围住院费用报销比例达到75% 左右,最高支付限额不低于8 万元普遍开展门诊医疗费用统筹,逐步提高门诊补偿水平7新农合的全面实施标志着我国农村医疗保障制度体系基本建成

2农村社会养老保险制度改革实现重大突破2009 年,国务院发布了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见,开始在全国10% 的市区进行新农保试点。“新农保也采取个人缴费集体补助政府补贴相结合的筹资方式,将16-60 周岁未参加城镇职工基本养老保险的农民纳入参保范围十一五末,新农保参保人数已达1 亿人,覆盖了24% 的地区,已经领取待遇人数达1828 万人,[8]农村社会养老保险事业实现重大突破

3农村社会救助制度逐渐健全2006 年新的农村五保供养工作条例实施,规定五保供养资金由地方财政专门预算安排,中央政府对贫困地区予以补助2007 年,国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度按照关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知要求,农村低保资金由地方政府负责,中央和省级政府予以适当支持同时农村医疗救助工作也广泛开展目前,我国已基本建立了以农村居民最低生活保障制度和农村五保供养为基础,以医疗住房教育司法等专项救助和临时救助为重要内容的新型社会救助制度体系”。9]同时,在政府财政的强有力支持下,农村社会救助标准也逐年提高

() 当前我国农村社保制度中存在的问题

近年来,我国农村社会保障制度建设取得的成就是不容否定的,但并不能因此掩盖现实中存在的问题与不足当前,我国农村社会保障制度仍然存在一些不足之处,需逐步加以解决

1.农村社保覆盖面仍然过窄

经过近年来的扎实推进和艰苦努力,农村社会保障制度的覆盖率确实有了大幅度提高,其中,新型农村合作医疗的覆盖面已达95% 以上,十二五期间实现制度全覆盖应该问题不大但农村社保制度中的其他项目覆盖面仍然过窄,尤其是现有的社保制度对从事非农产业的农村户籍人口如个体经营者灵活就业者特别是农民工等特殊群体的保障严重不足2009 年末参加基本养老保险的农民工人数为2647 万人,虽比上年末增加231 万人,但与2 亿多农民工大军相比,覆盖面仍显过窄另外,到2009 年底,我国城市化过程中衍生出的大批被征地农民参加社会保障人数为2500 多万人,比上年约增加1200 万人,[10]但其中仍有很多人缺乏基本的社会保障

2保障水平低,城乡差距大

城镇社会保障制度较农村社保制度发育更早,因而体制机制更为成熟,造成了保障水平城乡差距较大,农村社保待遇水平有待逐步提高例如,按照当前新农保的制度设计安排,我国农民每月领取的退休养老金至多几百元,这与城镇职工基数较高且不断上调的退休养老金相比,差距明显城乡医疗保障待遇也存在较大差距另外,截至2013 1 月,城市最低生活保障支出水平为239 8 /·月,农村最低生活保障支出水平为111 7 /·月,[11]其城乡差距也是在两倍以上

3农村社保基金来源有限

根据有关政策,农村社会保障体系中的养老和医疗两项制度均采取个人缴费集体补助和国家支持的筹资形式,这种形式一方面确保了个人集体和国家三方的责任义务,但另一方面,由于我国地区间发展水平差异大,农民个人的经济状况也千差万别,造成了全国范围内农村社会保障筹资难度大退而言之,尽管当前政府文件规定,对个人缴费困难的农民实施国家补助,但由于我国现今的农村集体经济发展也存在这样那样的问题,所以,最终可能会出现的结果是,本该由政府出资的部分政府出资了,而本来由个人和集体出资的部分也由政府财政兜底,这无疑会增加财政负担

农村社会保障制度下一步改革的目标与路径

根据党的十八大提出的全面建成小康社会的目标,针对农村社会保障制度现存的问题,本文认为,我国农村社会保障制度下一步改革所要实现的预期目标主要有二,即全覆盖和可衔接社会保障制度城乡居民全覆盖是确保经济社会发展成果惠及全体人民保障城乡居民基本生活的必然举措,而社保项目间的可衔接是保证社保制度科学性完备性机动性公平性的应然条件,二者都是进一步深化我国社保制度的迫切要求

进入21 世纪以来,我国农村社会保障事业发展迅速,取得了重大进步下一步应在国家统筹城乡发展总体规划思路的基础上,继续深化社保制度改革,渐趋推进社会保障制度的城乡一体化为此,实现社会保障全覆盖是首要一步,实现社会保障制度的可衔接是关键一步

社会保障制度全覆盖指的是我国的社会保障制度尽快覆盖所有城乡居民,实现应保尽保”。当前,我国已然具备了社会保障制度全覆盖的可行性条件,一方面,随着国民经济的持续快速发展,政府财政收入年年攀高,为社会保障制度的全覆盖提供了坚实的物质保障,另一方面,在政府财政收入不断攀升的同时,我国城乡居民的收入也快速增长,多数人完全有能力参保此外,2007 6 月,继上海浦东新区天津滨海新区设立并发展之后,经国务院批准,重庆与成都双双成为全国统筹城乡综合配套改革试验区明确将促进城乡社会保障协调发展列为试验的重要内容12],这将为建立全覆盖社会保障体系提供重要经验,创造良好环境根据国家十二五规划及相关规划,预计十二五期末应该基本能够实现全覆盖的目标

社会保障制度可衔接是指社会保障项目如社会保险社会救助社会福利慈善事业等的相互配套与衔接及社会保障项目在城乡人群地域之间的衔接整合我国社保制度可衔接目标的依据在于,一是社会保障各项目现今仍然存在严重的相互矛盾脱节的现象; 二是社会保障各项目的可衔接有利于城乡居民,尤其是流动人口利益保障的最大化; 三是社会保障制度的可衔接有助于提高社会保障制度自身的科学性完备性公平性;四是社会保障制度的可衔接能够避免福利资源的浪费,提高资源利用效率下一步实现社保制度相互衔接的可能性在于,以制度的全覆盖为基础,以政府的统筹规划为条件,以实现广大人民群众切实利益为出发点,在政府强大财力的支持下稳步推进

针对前述农村社会保障制度存在的问题,现阶段农村社会保障制度的改革可从以下几个方面着手:

首先,全面完善,突出重点一方面,应促进现有农村社会保障项目不断完善新农合为例,自2003 年以来,虽然在覆盖面上迅速扩大,实现了预期目标,但由于其侧重大病统筹,而门诊统筹功能不足,这与农民日常门诊就医量大的现实不相符,也影响青壮年农民的参保积极性因此,下一步,在进一步强化大病统筹缓解乃至预防农民因病致贫因病返贫的同时,巩固门诊统筹试点业已取得的成果并继续扩大门诊统筹覆盖范围另一方面,应突出重点推进农村社会保障制度的改革与创新由于农村社会保障各项目建设时间和投入力度不同,因此应差别对待,比如,与新农合”、农村低保不同,新农保2009 年才正式试点,它适应了我国日益严峻的老龄化趋势,因而应将其作为未来几年农村社保制度建设的重点内容

其次,按照新型城镇化的要求推动农民工等特殊群体社会保障的市民化推动城乡衔接的社会保障制度建设无法回避农民工失地农民等特殊群体的社保问题,由于这两类群体情况较为复杂,解决的策略亦有多种,但建议采取以雇佣关系为基准分别处理的原则13]一方面,依据雇佣关系尽快将农民工群体纳入城镇职工社会保障制度,实现在务工地应保尽保”。当然,按照新型城镇化的要求,不同类型城镇应当区别对待,小城市( ) 可完全放开,大中城市应有所限制,可设置一定的准入条件另一方面,将失地农民中拥有固定职业的居民也纳入城镇职工社保制度,其余根据实际居住地或户籍地直接纳入城镇居民社保制度或农村社保制度

再次,推动城乡社会保障制度的衔接乃至整合社会保障主要项目( 制度) 在推进全覆盖的同时,在可衔接上要作出切实的规划,力求取得突破其中,可选择低保作为突破口,在十一五时期已经实现全覆盖的基础上,可先行推进该项目的城乡衔接乃至统一医疗保障的城镇居民医保及新农合的全覆盖近期即可实现,可先行实现城乡衔接乃至统一至于城镇居民医保及新农合与城镇职工医保的衔接,也可进行改革的尝试而新农保及城镇居民社会养老保险制度,在十二五时期主要是推进全覆盖,可衔接可放到十三五时期来完成

最后,切实履行政府的责任必须强调,切实履行政府责任是发展我国社会保障事业的关键面对目前城乡社会保障制度差距仍然较大的客观现实,同时借鉴国际经验,政府应对农村社会保障制度建设给予必要的倾斜和侧重在制度的设计论证阶段,决策者必须客观全面地了解当前我国的城乡差距,立足现实,作出科学决策针对农村地区因病致贫因病返贫的实际,政府在推进新农合时,应通过合理设计,不断提高医疗费用的报销比例,切实减轻农民负担在制度实施和政策执行上,政府应广泛开展宣传工作,让更多的农民了解到参保的益处所在另外,政府应采取措施,切实提高基层社保人员的专业素质,为农民提供更为优质的服务,在资金资源投入上,财政应向农村倾斜

 

[作者简介],中国人民学社会与人社会学理论与方研究中教授

 

注释:

1国进入农业时期EB/OL食品安全网http:/ /www foodqs cn/news/gnspzs01/200582310416 htm

2柯炳三种乡差距道[N解放日2010-10-21

3崔卓农村社会制度价值取向与制度创新———体化视角J学社会学学2010( 5)

4农村社会制度改革研究的三种——农村社会制度改革的考[J社会主义研究,2008( 6)

55 年步入人老龄发展EB/OL2011-2-25

6经济发展方中的动力J2010( 8)

7卫计 2013 年对新280EB/OL中新http: / /www chinanews com/gn /2013 /05-03 /4785619 shtml

8社会中国医疗2010( 10)

9]张张士农村社会制度建设其制度障碍J湖南社会学,2010( 1)

10源于2009 和社会发展Z中国人社会2010( 7)

1120131 社会月报[Z http: /files2mca gov cn/cws/201303/20130319173033814 htm

12立明如何覆盖社会保制度J2008( 6)

13会,农村社会改革———基于雇佣关系的视角J界,2010( 5)

 

 
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