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  李强 主动城镇化与被动城镇化  
  作者:李强    发布时间:2014-03-01   信息来源:社会学视野网  
 

主动城镇化与被动城镇化

李强

 文章来源于:《西北师大学报:社会科学版》2013年第6期。

[摘要] 当前,我国城镇化最突出的任务就是要实现以人为本的城镇化。应重视人的需求在城镇化中的重大作用,必须区分主动城镇化与被动城镇化。主动城镇化有多种途径、多种模式,而被动城镇化往往与人为造城、土地城镇化、土地财政、追求短期政绩、伤害群众利益、引发社会矛盾等密切相关。应从多方面入手,切切实实解决城镇化中就业、住房、农村土地宅基地等一系列难题,才能变被动城镇化为主动城镇化。在多种模式的城镇化建设中,应更加重视县域经济,重视就地城镇化、就近城镇化建设,这样才更容易实现主动城镇化。

[关键词] 主动城镇化  被动城镇化  县域经济  就近城镇化  就地城镇化

 

   在我国当前城镇化的建设中,人们越来越认识到:城镇化的核心是“人的城镇化”。与人的城镇化相反的概念是“物的城镇化”、“土地城镇化”,这样的城镇化,忽视了作为主体的人的核心地位,忽视了城镇化的最重要目标是为了人的福祉或生活水平的提高。人的城镇化是尊重人的主体地位的城镇化,真正以人为本的城镇化一定要符合参与城镇化的广大老百姓的意愿,也就是要实现主动城镇化,避免被动城镇化。

一、什么是主动城镇化?什么是被动城镇化?

  城镇化或城市化①是指,在近现代工业化发展进程中,人口大量迁入到城市聚集居住、聚集生产、聚集生活的一种社会现象。城市化是现代化发展的重要标志,是现代化进程中一种不可阻挡的趋势。虽然自古就有城市,但城市化却标志着,人类文明发展史进入到一个新的历史阶段。在现代政治经济活动中,城市有着明显的优势。聚集生产、聚集生活带来了巨大的集约化效应。与农村相比,城市有着更高水平的教育、医疗、社会保障,城市生活便利、城市生活丰富多彩、城市对于年轻人有着巨大的吸引力。虽然我们并不否认农村田园生活的优点,但农村还是无法抗衡城市的综合优势。所以,追求城市生活是人类正当的要求。正因为城市生活有如此多的优点,目前,全世界大多数人口生活在城市里。在迁居自由的情况下,绝大多数人会选择在城市居住。

  所谓“主动城镇化”、“被动城镇化”是从进入到城镇、城市的人的主观意愿角度对于城镇化、城市化的区分。在工业革命与城市化最先发生的英国,当年就明显可以区分“主动城市化”与“被动城市化”。英国的圈地运动,用暴力将农民从土地上驱赶出去,流入城市,显然属于被动城市化。

  当今世界上,无论就城镇化人口上升的规模还是速度而言,我国都居于世界最前列。在我国城镇化的实践中,既可以看到人们为追求美好生活而定居城市的主动城镇化,也可以看到,在大规模拆迁改造中想留守故土而不成的被动城镇化,有些甚至还引发了群体事件。

  本研究依据的一手数据有两类:一是“清华大学经济社会数据中心”20138月刚刚完成的“中国城镇化与劳动移民研究”问卷调查,在全国30个省、直辖市、自治区采用多阶PPS分层抽样方法选取样本,总样本12600个;另一类是2012年暑期至20131月清华大学社会学系在河南舞钢地区和四川德阳地区进行的问卷调查。这两类数据,分属大样本调研和地区调研,各具特色,可以互相补充。

  在全国的大样本调查中,我们询问所有农村户籍的被访者:“如果有机会将户口转为城镇非农业户口,您是否愿意?”结果回答“愿意”的仅38.1%,61.9%都回答:“不愿意”。从这个数据看,全国所有持农业户口的人(包括留在农村的和外出打工经商的),有主动意愿转为城镇户籍的比例不算高,不到四成。当然,这里面的因素十分复杂,并不能因此而将其余的六成都归入被动城镇化群体。因为“转户口”与是否愿意到城市里工作、生活,涵义很不一样。近来一些农村学生考上大学,也不愿转户口,因为这样可以保留他们在农村的各种权益,但这不意味着他们毕业后不在城市里就业。对于这个问题,下文还有进一步的分析。

  在四川德阳与河南舞钢,我们的调研问题是:“您是否愿意放弃承包地,获得城镇户口以及与城镇化职工一样的社会保障?”

  表1  农民城镇化意愿

 农民的态度&四川德阳地区&河南舞钢地区&

人数&百分比&人数&百分比&

愿意&282&45.7&175&47.7&

以后看情况再说&142&23.0&78&21.3&

不愿意&193&31.3&114&31.1&

合计&617&100.0&367&100.0

   注:分项数据均采取百分比小数点后一位四舍五人的方式,故合计时会出现0.1%的出入,本文均忽略不计。下同。

  从意愿上看,农民的态度比较分化,虽然有4547%的农民愿意城镇化,也就是说可以归为主动城镇化,但是,31%以上的农民表示不愿意城镇化,如果硬让他们城镇化,那就只能归入“被动城镇化”。不可忽视的是,还有2123%的人处于观望状态,如果他们最终也是选择不愿意放弃承包地的话,那么被动城镇化的比例会大幅度上升。

  总之,多项调研证明,在城镇化问题上,农民的意愿很不一致,是分化的。这其中的核心是利益问题,由于农民本身有分化,所以,取得一致意见很困难,自然就会有主动和被动的区别。

  先看看主动城镇化。根据“国家人口和计生委”流动人口司的调研,2011年底,全国流动人口2.3亿,其中农村户籍流动人口约1.77亿,该研究还预测到2015年、2020年和2030年,我国流动人口规模分别为2.5亿、2.8亿和3.1亿,而农村户籍流动人口将分别达到1.9亿、2.1亿和2.3亿。[1](PP. 35)农村流动人口的主体是流入城镇的打工族及其家属,他们进城的目标是赚钱,仅从这点上看,他们一般是主动外出。那么,是否就可以认为是主动城镇化呢?情况并不这样简单。

  外出打工者大体上分为两类。一类外出打工仅仅是为了赚钱,完全没有留在城镇的打算,调查证明,这类打工者,年龄大一些的比例也相应高一些。另一类外出打工除了为挣钱以外,也想留在城镇,不想回到农村了,调查表明,这类外出者,年龄越轻比例越高,也就是说,所谓“80后”、“90后”的新时代农民工,大部分不想回到农村了。所以,从趋势上可以判断,未来中国,主动城镇化的比例会逐渐攀升。

  除了打工者外,主动城镇化的另一个比较重要的群体是来自农村的大学生。目前,每年进入到城市里的来自农村的大学生,以及每年从大学、大专学校毕业的原本是来自农村的毕业生都分别有大约350万人,并且还在逐年攀升。来自农村的大学、大专毕业生,父母节衣缩食让他们进城念大学,毕业生和父母的共同期望当然是毕业后留在城里。我们也看到很多这样的成功案例,大学毕业以后,随着职业的成功,他们还将父母请到城里来,实现了全家城镇化。这当然也是典型的“主动城镇化”。

  从农村流入城市的除打工者外,也有一些经营者。很多人生活已经稳定,不少已经有了稳定的就业、稳定的经营地点、稳定的住房,全家都迁居在城市或城镇里,孩子也已经习惯了这里的教育,他们也很希望留在城市里。所以,成功的打工者、成功的经营者和大学毕业生,他们是城镇化意愿最迫切的群体。这些人的主动城镇化,无论对国家还是他们个人,都是好事情。

  再看看“被动城镇化”。被动城镇化最典型情况就是农村地区的大规模整体征地拆迁,出于各种原因,在征地拆迁中会有不同比例的农民有抵触心理,有些甚至矛盾激化,发生群体抗争事件。当然,大规模征地拆迁也有不同类型的项目,有些是大型工业工程、水利工程、交通工程项目,这些很多都不是与城镇建设相关联。本文研究的仅是那些因城市发展、城市扩展、建设新城镇的大型工程,大规模整体征地拆迁改造的结果是将被拆迁改造地区的农民转为城镇市民。

  目前,这些征地拆迁的进程往往取决于怎样补偿,如果补偿标准高农民就愿意,标准低就不愿意。当然,笔者在实地调查中发现,被拆迁改造地区的农民心理十分复杂。笔者调研中询问:是否愿意搬迁,最初在问卷填答时,村民回答:“愿意”,问卷紧接着的问题是“为什么愿意?”村民回答:“因为是政府让搬的。”这就有问题了,再仔细询问村民们自己的主观意愿,大多数村民说:“哪个愿意搬?”所以,在征地拆迁问题上,主动的往往是少数,被动的往往是多数。

  除了补偿标准外,农民的意愿也与他们自身的条件(比如,年龄、家庭收入等)密切相关。仅从家庭收入看,四川德阳的调查数据如下。

  2  家庭收入与是否愿意卖掉农村住宅到城镇去的关系(四川德阳)()

 家庭非农收入分组(年收入)&价格合适的话愿意&不愿意,打算长期留着&合计&

没有非农收入&21.4&78.6&100.0&

10000元及以下&45.6&54.4&100.0&

1000120000&45.1&54.9&100.0&

2000130000&46.3&53.7&100.0&

3000140000&50.0&50.0&100.0&

40001元及以上&59.0&41.0&100.0&

所有样本总计&46.8&53.2&100.0

 

  (总样本538)

  表2显示,那些非农收入(打工收入、经商收入等)比较高的家庭,愿意卖掉农村住宅搬到城镇居住的比例要高一些。反之,那些完全没有非农收入的家庭,即使价格合适,他们大多数也不愿意卖掉农村房屋进城。

  目前农村的现状是,真正富有的农民是少数,所以,要实现城镇化意愿上的主动还是难度很大的。

二、被动城镇化何以屡屡发生?

  通过上文分析看到,主动城镇化是我们所期望的,而被动城镇化是一个负面的概念,意味着农民在没有主动参与的意愿下,仅仅被拆迁、被上楼,这样的城镇化当然属于“不以人为本”的城镇化,是违背我国新型城镇化的基本目标和基本原则的。为什么这种违背原则的被动城镇化却又会屡屡发生呢?

  1.土地城镇化、“人为造城”与地方政府的政绩

  近年来,我国城镇化急速推进的最重要动力来自地方政府。城镇化从外观、景观上看,确实极大地改变了一个地方的面貌,林林总总的崭新建筑,确实使人们感到发展的巨大成绩。而我们目前的领导任期制也确实使得在任的各级领导有强大发展压力和发展冲动,而迅速推进城镇化就是最直观的大事业、大成就和大发展。

  但发展也有两种完全不同的涵义:内涵式发展往往比较慢,这种发展可以真正实现人的发展,但它不具有直观的特点;而外延式发展,会成为有任期紧迫感的领导们最容易采取的发展方式,这种发展方式有严重的问题。这里以表3试作说明。

  3  我国土地城镇化与人的城镇化的比较

 内容&2000&2009&2009年比2000年增长百分比&

城市建成区面积(平方公里)&22493.0&38107.3&69.8&

城镇人口(万人)&45906&62186&35.5

 

  数据来源:《中国统计年鉴》,中国统计出版社。

  城市建成区面积指在城市行政区所辖范围内经过征用土地和实际建设起来的非农业的建设用地,它是衡量我国城镇化建设的重要指标,直白地说就是指已经被征用为城市土地的部分。表3显示,被城市征用的土地扩张了69.8%,但是人口的城镇化却远低于土地的城镇化。

  地方政府扩张城市建设用地的一个十分重要的动因是所谓“土地财政”。众所周知,在土地财政中存在着严重的不公平交易问题。一些地方政府凭借公共权力,整合集体土地,有的甚至强行征地拆迁,低价征收,在招拍挂中获得巨大利益。这方面的研究已经很多,[2]恕不赘述。

  2.对于土地法规、土地政策的反省

  为什么“土地财政”会成为全国各地政府的普遍现象呢?这与我们的土地法规、土地政策有直接关系。根据宪法,我国奉行的是土地公有制,包括两种公有制:城市土地属于国家所有,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”[3](P10)土地公有制的目的是为了实现全体公民的共同的利益,是为了避免在土地的利益上多数人受损、少数人获利,其初衷是很正确的。但是,在我国城镇化土地的实际征用和操作过程中,却常常违背了这一初衷。我们知道,城镇化征用土地,立即带来了该地块价格的暴涨,而土地价格暴涨的利益究竟被谁拿去了呢?众多案例证明往往是某些利益集团或少数人。按照公有制土地的本意,土地利益的最大获益者应该是广大公众,也就是说,城市土地的最大获益者应该是全体人民。农村土地集体所有,最大获益者应该是该土地上的全体村民。实际上并不是这样。土地利益的分解是个非常复杂的过程,下面试做剖析。

  按照法规,土地被征用变为国有土地以后才可以成为建设用地。成为建设用地以后,有些是用于公共服务项目,如建设学校、医院、体育场所等,这些往往采取划拨方式。有些属于工业用地,根据工商业项目的不同性质,出让方式也是多种多样。一般而言,利益比较巨大的是住宅用地,政府采取招拍挂方式卖给开发商,政府获得巨大的土地出让金,从法理上说,这笔巨大的土地出让金性质上是国有的或全民所有的财产,但实际上,很难实现它的全体人民的属性。开发商拿到土地以后,也分得了巨大的利益,由于近20余年我国城镇建设用地的价格一路暴涨,所以,在建设过程中,越是囤积土地时间长的开发商越是获得了巨大的收益。当然,开发商要对原住地居民给予地上物的补偿,20年前这种补偿的价格是很低的,而近来拆迁的地上物补偿价格急剧攀升,今天,在特大城市、大城市的市郊、周边农村,被拆迁者获得巨额补偿金的也并不罕见。这样,早年拆迁低补偿的家庭产生极大的心理不平衡感,甚至导致矛盾激化的事件频频发生。最后,房屋的购买者,如果是在七、八年以前购买了房屋的,由于近年全国各地城镇住房价格飙升,早期的购房者也获得了房地产巨大增值的利益。但是,多数老百姓却由于在银行存着自己的“保命钱”而没有获利,而当年一部分“先富起来的人”大批量购房,而今获得了巨大的利益。通过以上分析,我们看到,巨大的土地利益获得者有四类主体:地方政府、开发商、近期的原住民和早年的住房投资者。通过对于这些利益获得者的分析,我们确实难以看到公有制土地本来应该体现的属性:让全体国民共享土地增值的利益。

  公有制土地在操作的细节上,漏洞也比较多。譬如,土地大面积开发过程实际上只有极少数开发商在博弈,广大公众根本无法参与。按照目前的土地法规,土地只有转到政府手中变为国有土地以后才能够转变土地功能,变为建设用地。土地在农村、农民手中只能用作耕地,不能变为建设用地,所以,集体所有就成为一句空话。总之,土地政策表面上是非私有的、表面上对公众有利,其实,往往对于大多数人是不利的。按照此种土地政策,多数老百姓只有被动接受,几乎别无选择。

  当然,近几年,由于拆迁补偿标准大大提高,也由于民间抗争的力量逐渐壮大,被拆迁者也大大分化。目前的土地补偿政策也带来两种极端的现象:一种是早期利益严重受损的农民,另一种是近来在抗争中一些“钉子户”获得了暴利,这两种现象都不符合公有制土地制度的基本理念。

  调查中,我们也询问了农民对于土地流转的看法,参见下面两个表。

  4  您是否支持土地流转和规模经营

 农民的态度&四川德阳地区&河南舞钢地区&

人数&百分比&人数&百分比&

支持&303&49.8&187&51.1&

要看具体形式和收益&163&26.8&83&22.7&

不支持&143&23.5&96&26.2&

合计&609&100.0&366&100.0

 

  表5  家庭收入与是否支持土地流转的关系(四川德阳)()

 家庭非农收入分组(年收入)&支持&要看具体形式和收益&不支持&合计&

没有非农收入&55.2&13.8&31.0&100.0&

10000元及以下&47.6&29.3&23.1&100.0&

1000120000&46.6&29.3&24.1&100.0&

2000130000&46.3&30.5&23.2&100.0&

3000140000&60.8&21.6&17.6&100.0&

40001元及以上&56.8&24.7&18.5&100.0&

所有样本平均&50.2&27.2&22.6&100.0

   (总样本536)

  从表4和表5可以看到,两个地区的农民立场相似,对于土地流转的态度是分化的。虽然多数农民还是支持的,但是,如果将反对的和要看具体形式和收益才能决定的农民加起来的话,两个地区都占到了农民的一半。表5显示,在没有打工收入、仅仅靠种地为生的农民中,反对土地流转的占到31%,也是不低的比例。从总的分布上看,外出打工收入高一些的家庭,支持土地流转的比例略高一些。当然,土地流转不意味失去土地,两个地区土地流转方式包括:村集体统一经营、与外来公司合作、农户成立农业合作社等。所以,即使土地流转了,农民也还能获得土地利益,所以,如果是完全失去土地,那么,反对者会明显上升。

  3.政策不到位,伤害了群众利益

  被动城镇化的发生,往往是因为城镇化过程中很多政策缺位或不到位,结果是老百姓感到利益明显受损。这里面的一个核心问题是土地或宅基地的补偿金问题。虽然,国家在农民的征地补偿、宅基地补偿方面有一系列的法规,并且在近年的法规修正案中,大大提高了补偿的标准。但是,在各地实施补偿的细则方面,情况还是相当复杂的。一般而言,土地、耕地、林地的补偿标准要更明确一些,而宅基地住房的补偿难度就要大很多。因为,住房涉及到原来房屋本身的面积、后来搭建的面积、院落的面积、住房的质量、住房的朝向等等细节,这容易导致房屋价格计算上的分歧。

  本次清华大学经济社会数据中心的全国大调查询问了关于农民承包地被征用后的补偿问题。在被征地拆迁的样本中,询问:“政府或开发商承诺支付的补偿金,您家是否全额领到这些土地补偿金?”结果回答,全部领到的占58.3%,部分领到的占14.8%,没有领到的占21.5%,还有5.4%属于其他情况。这表明,政策不到位的占到36.3%,超过了三分之一。从这个百分比的简单列举中,我们就可以理解,为什么被动城镇化的现象比比皆是,先不要说农民愿意不愿意上楼了,就连答应的补偿金不到位的现象都比较普遍,可见问题之严峻。

  土地被征用以后,农民遇到的最大问题就是生计来源或就业问题。本次全国调研询问了:您家的土地被征用后,政府或开发商有没有为您或家人提供就业机会?回答结果是:没有提供的占96.7%,提供的仅占3.1%,还有微小样本属于其他情况。所以,城镇化对于原本习惯于农业劳动的农民来说,最大的难题还是未来的生计。与城里人相比,农民在城镇就业上没有任何优势,他们所熟悉的农业劳动技能突然失效,实际上就意味着与城镇原居民比较处于技术、技能、文化上的劣势地位。费孝通先生在其名著《乡土中国》中,曾经告诫城里人不要以为农民愚蠢,其实在农村生活的环境中,农民的生存技能、生活技能恰恰是城里人很缺乏的。[4](PP. 1224)但是,城镇化将原本在农村文化符号体系中具有特殊本领的农民置于他们完全不熟悉的城市文化符号体系中来,他们当然成了城市文化符号体系的底层。

  总之,政策不到位或政策缺失往往会造成农民在城镇化上极其矛盾的心理状态。上文已述,清华大学经济社会数据中心的调查在问所有农村户籍的人是否愿意转为城镇非农业户口,结果是38.1%的被访者愿意,61.9%的不愿意。然而,询问农民工有没有打算返回家乡去就业?69.5%的人不打算回乡就业,打算回乡就业的仅占25.3%,还有5.2%做了其他选择。这说明,农民一旦外出打工以后,多数人就不想再回到农村去,但是,让他们放弃农村的承包土地、宅基地,他们也不愿意。所以,核心问题是应探索使得已经进城有了稳定就业、稳定收入的农民工在获得合法财产权益的基础上的退出机制。只有这样,才能够从被动城镇化转为主动城镇化。

三、怎样实现从被动城镇化向主动城镇化的转变?

  目前的城镇化,问题丛生,最突出的问题之一就是主动城镇化动力不足,被动城镇化矛盾凸显。如果只是政府有动力,老百姓没有动力,这样的城镇化肯定困难重重。怎样从被动城镇化为主转变为主动城镇化为主的局面呢?

  1.真正实现以人为本的城镇化

  李克强总理多次反复强调:城镇化的核心是人的城镇化。人的城镇化就是以人为本的城镇化,就是将城乡居民的利益置于首要位置的城镇化。更具体地说,对于农民、农民工而言,以人为本的城镇化,要完成三大任务:第一,实现生产方式的转变,这不仅是指从农业生产转为工业、服务业等非农产业,也包括农业本身从传统的自然经济、小农经营方式转变为现代产业运营方式。所以,实现生产方式的转变并不是不要农业或忽视农业,而是完成农业现代化的转变,其结果与城乡一体化、城乡统筹是一致的;第二,实现生活方式的转变,实现农民、农民工以及广大农村的生活方式融入现代文明体系,形成现代文明的生活方式与生活理念,包括将现代文明的生活方式引入到新农村的建设之中;第三,实现社会权利、权益的公平公正,这包括权利公平、机会公平、规则公平等一系列的社会体制、机制的建设和完善,这当然也包括城乡要素的平等交换。

  如果真正实现了人的城镇化,实现了以人为本的城镇化,那一定是主动城镇化,而不是被动城镇化。为此,就要做到以下三点。第一,城镇化一定要尊重所有参与城镇化的人的意愿。那么,在群众意愿不一致的情况下该怎么办呢?这就要建立科学、民主、法治、公正的决策机制,该机制的基本原则是:“最大多数人的最大利益”。第二,实现“参与式决策”。城镇化涉及到区域内的巨大人群,城镇化涉及到区域内每一个人的切身利益,为了让大家取得共识,一个最为基本的措施就是要让大家参与进来,成为城镇化的主人,而不是简单地被城镇化。第三,信息公开透明。越不公开、越不透明,越是少数人的暗箱操作,老百姓就越会感到有“猫腻”,抵制的心理就会越强烈。从逻辑上说,信息越对称,交换就会越公平。

  2.实实在在解决老百姓城镇化中的难题

  以上只是讲了城镇化中奉行的原则。要真正实现主动城镇化,还必须实实在在解决真问题。笔者归纳了一下,最主要的问题有五个:就业、住房、农村土地宅基地、户籍和社会保障。限于篇幅,这里只谈前三个问题。

  对于农民、农民工来说,城镇化首先意味着生产方式的转变,而大量农业人口转入非农就业岗位上来,就需要有强大的产业支撑。所以,每个地方在城镇化规划之初,首先要做好产业规划、就业规划。只有以产业发展为先导的城镇化才是可持续的城镇化。从不同产业对于劳动力吸纳的能力看,第三产业、服务业对于劳动力吸纳的能力最强,而我国的服务业需要从过去的“粗放型”向“精细型”转型,这个领域有广阔的发展余地。另一方面,从农民、农民工本身的角度看,也需要强化他们的技能培训,提高他们的职业技能和就业能力。

  其次是住房问题。根据国家统计局《2011年农民工监测调查报告》[5],受雇农民工的住房,由雇主或单位提供的占32.4%,在工地或工棚居住的占10.2%,在生产经营场所居住的占5.9%,与他人合租住房的占19.3%,独立租赁住房的占14.3%,仅有0.7%的外来农民工在务工地自购房屋,另有13.2%的农民工是近距离外出打工回家居住。所以,从住房角度看,目前,绝大多数农民工都不具备在城镇稳定居住的条件。在此意义上可以说,农民、农民工城镇化的最大难题恐怕是住房问题。笔者以为,住房问题要区别对待,特大城市、大城市、中等城市、小城市和小城镇的解决方案会有很大差异。对此,笔者另有文章阐释,此处不赘。

  同时,住房问题又与农民土地宅基地的流转、要素交换密不可分。城镇化必然要求农民进城,这样,农民原有的承包地、宅基地和房屋怎样作为要素、资产交换到城市、城镇中来?这是一个大学问。在这里,核心是要赋予农民住房、土地等的平等财产权利,要探索和建立实现城乡资产、财产、生产要素合理、平等交换的机制。

  其实,在这方面,全国各地都作过很多试验,如成都试验、广东试验等等。本次清华大学经济社会数据中心的全国调查也涉及到宅基地和房屋补偿问题:“您觉得您家房屋拆迁补偿的标准是否符合当地的市场价值?”结果回答“基本符合市场价值”的占29.6%,认为“低于市场价值”的占34.9%,“高于市场价值”占2.3%,另有22.3%回答:“不清楚,说不好”。所以,真的想实现合理、公平、公正的补偿还需要做很多试验,以建立和完善此领域的法律、法规、体制和机制。

  本次两个地区的调研,也询问了农民对于城镇化住房的期望,参见表6

  6  农民对于城镇化住房的期望

 问卷问题&指标&德阳()&舞钢()&

对建筑形式的期望&3层及以下(独门独院)&88.3&92.6&

46层单元楼&10.6&4.6&

7层及以上单元楼&1.1&2.7&

合计&100.0&100.0&

样本数&613&367&

对新居面积的期望&90120平米&22.2&19.7&

121150平米&46.2&50.1&

151200平米&31.6&30.1&

合计&100.0&100.0&

样本数&613&365&

对建设方式的期望&政府统一规划,统一建设&62.8&55.7&

政府统一规划,自己建设&24.7&32.2&

开发商实施&1.8&2.7&

村集体自己组织自建&10.7&9.3&

合计&100.0&100.0&

样本数&608&366&

 

  从表6可以看到,农民对于城镇化后住房的构想依然受到农村住房模式的影响,所以,高比例的农民(88.3%和92.6)都是希望:3层及以下的独门独院,这很类似于城里人说的“别墅”了。这也很好理解,因为,农村住房的特点就是空间很大,农民习惯于这种能够摆放很多东西的院落。由此可见,城镇化中住房问题的解决以及城乡要素的合理交换还任重而道远。

  3.深刻认识城镇化是一个较长的历史过程

  我国的城镇化与世界上多数国家比较,是比较滞后的,所以笔者也称之为“滞后型城镇化”或“后发型城镇化”[6](PP. 36)。由于滞后,所以,赶超的心情比较迫切,但越是这样,我们越要尊重城镇化发展的规律。世界上经济发达国家,如英国、法国、美国等,都用了百年甚至几百年时间完成了城市化的进程[7],之所以需要这样长的时间,是因为城市化不是简单地盖房子或物质建设,它需要整个社会生产方式、生活方式的转变,需要几代人的适应与融合,它是一个社会转型的过程。

  近来,全国各地有大干快上的倾向,不少地方大张旗鼓合并村庄,建设小城镇中心点。据国内媒体披露,我国自然村从10年前的360万个,减少到现在的270万个,平均每一天都有80100个村庄消失[8]。这样的城镇化思路首先就不符合“城镇化的核心是人的城镇化”的原则。笔者在调研中与这类合并村庄的居民访谈,感到问题很严峻。这些合并村庄的居民大多是被动的,是该地区合并村庄规划定下后,被动拆迁合并的,虽然一些地方还保留农民的耕地,但是,农民的忧虑在于他们距离耕地更远了,生活更不方便了,所以农民根本没有主动性。如果说有主动性的话,一些城里来的外来购房者倒是看中了这些新建中心点的田园风格。最大的问题是,农民的就业问题没解决,不仅没有通过城镇化改善他们的生活,反而加重了他们的生产与生活负担。

  同样,对进城打工的农民来说,他们是否能够在打工地稳定下来,也是一个十分复杂的过程。改革开放30多年来,多数外出打工、经商的农民还处于一种“循环流动”的状态,能够在打工、经商的城市、城镇中稳定安顿下来的农民人数很少,这一点,从上文揭示的全国仅有0.7%的外来农民工在打工地购买了房屋就可以得到印证。本次清华大学经济社会数据中心的调研数据证明,外出农民工内部在城镇定居还是返乡的问题上也有很大差异,我们将外出农民分为四组:90(1990年以后出生)80(19801989年出生)6070(19601979年出生)50(1959年以前出生)。结果发现,准备将来回家乡村庄就业的,90后比例为5.7%,80后比例为9.8%,6070代为23.8%,50代为50.8%。所以,越是年轻的农民工准备回村的比例就越低,越是年龄大的农民工准备回村的比例就越高。这就证明,我国的城镇化一定是要通过几代人的变迁才能完成的。

  由以上数据可以得出两个结论。其一,从未来发展上看,城镇化的大趋势没有人能够阻挡,年轻人希望在城镇中生活的意愿没有人能够阻挡。其二,代际的变化是个比较缓慢的过程,既需要外出流动的农民逐步适应,也需要城市、城镇方面的多种政策措施、物质环境的准备。所以,从被动城镇化向主动城镇化的转化,与城镇化是个较长的历史过程是同一个道理。

  4.城镇化有多种模式,就近城镇化、就地城镇化都是城镇化的重要方式

  本文要特别强调的是,一定要认识到我国的城镇化是多种模式的,不要仅仅将农民进城甚至到大城市去才看成是城镇化。其实,目前,我国特大城市如北京、上海、广州已经不堪重负,人口已经大大超载。所以,城镇化应该是大、中、小城市和小城镇并举。笔者的课题组在研究中特别强调,目前,应大力发展县域经济,注重以县城为中心的城镇化[6](PP. 36)。县域城镇化(包括小城镇)的思路比起过去的单纯提小城镇的思路在城镇建设的规模上扩大了一些,所以,可以说是中小城镇发展的思路。这样,既突出了城镇建设的规模化、集约化效益,也在一定程度上集中了经济规模,这对于有效投资、扩大就业、保护环境、便利城市生活都是好事情。从农民、农民工的角度看,县域经济、中小城镇既符合中国老百姓认同乡土文化的特点,也为他们提供了更高水平的教育、医疗等公共服务条件。本次清华大学经济社会数据中心的调研也支持了这样的思路,问卷中问外出打工者:“如果回乡就业最希望回到哪里?”回答结果:选择镇的14.3%,选择县城的31.7%,选择地级市的21.7%,选择省会城市的14.9%,选择回村的17.4%。另外,清华大学社会学系在两个地区的调研结果也印证了类似的意向。参见下表。

  表7显示,本地农民选择城镇化,大多数还是选择附近的小城镇和县城,这个数据比前面的数据比例高,是因为前面数据问的是外出打工者,而这个数据问的是村里没有外出的人。

  总之,既然多数农民、农民工对于他们所期望的城镇化选择的是中小城镇,那么,只有符合他们期望的城镇化才是主动城镇化。对于这种选择家乡附近的城镇化,笔者也称之为“就近城镇化”与“就地城镇化”,笔者认为这是具有中国特色的城镇化的重要方式,这样的发展模式使得资源不至于过高地集中于少数地区,体现了资源配置的社会公平。同时,在操作上比较容易,会缩短迁徙的距离,更容易实现社会稳定。简言之,“就近城镇化”与“就地城镇化”的方式,更容易实现主动城镇化,避免被动城镇化。

  注释:

  城市化与城镇化两个概念原来并没有本质区别,但是,由于我国经中央政府行政审批的城市仅有657个,而可以称为城镇的地方则有数万个,这样,在我国使用城镇化概念通常就涵括了所有的城市和城镇。所以,本文在涉及国际一般规律或其他国家的情况时多使用城市化概念,而在专讲中国情况时多使用城镇化概念。

参考文献:

  [1]国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司编.中国流动人口发展报告2012[M].北京:中国人口出版社,2012.

  [2]唐在富.中国土地财政基本理论研究:土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬,2012, (2).

  [3]中华人民共和国宪法[M].北京:人民出版社,2004.

  [4]费孝通.乡土中国[M].北京:三联书店,1991.

  [5]国家统计局.2011年农民工监测调查报告[EB/OL].http://www.stats.gov.cn.

  [6]李强等.多元城镇化与中国发展:战略及推进模式研究[J].北京:社会科学文献出版社,2013.

  [7]芒福德.城市发展史[M].北京:中国建筑工业出版社,2005.

[8]符晓波.村庄消失,城市能繁荣吗?

[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/coments/202-11/04/c_113598035.htm.

 

 
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