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  李迎生 中国普惠型社会福利制度的模式选择  
  作者:李迎生    发布时间:2014-10-26   信息来源:社会学视野网  
 

中国普惠型社会福利制度的模式选择

 

李迎生

 

原文载于:《中国人民大学学报》2014年第5期。

 

 

[摘要]当前我国正处在构建普惠型社会福利制度的关键时期。“基本公共服务均等化”的提出为中国构建普惠型社会福利制度提供了可行性与操作空间,“整合模式”可以作为普惠型社会福利制度的中国选择。以“整合模式”构建中国普惠型社会福利制度,“基本公共服务”中的“基本社会福利”内容可以设计为全民共享项目,逐步实现全国统一;超越“基本社会福利”内容的一般项目,或者说在短期内尚难实现统一的社会福利项目,可以在城乡、人群、地域、阶层等等之间保持一定的差异。推动中国社会福利制度整合目标的实现,当务之急是合理界定政府角色,完善福利治理结构。

[关键词] 社会福利制度;模式;普惠型;整合模式

[作者简介] 李迎生:社会学博士,中国人民大学社会与人口学院、社会学理论与方法研究中心教授,博士生导师(北京100872)

 

 

 

沃伦斯基和莱博克斯在《工业社会与社会福利》一书中,以美国为例,根据国家在福利供给中的职能,将社会福利制度区分为“补缺型”(Residual)和“制度型”(Institutional)两种类型。[1]这是对福利制度的经典划分之一。补缺型社会福利重视家庭和市场的作用,强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇,只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时,国家和政府才会承担相应的责任。与此相反,制度型社会福利则重视国家和政府的作用,认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任,主张依靠国家和政府通过一整套完善的法规制度体系,提供个人所需的社会福利。后来,蒂特马斯等人提出普遍性福利和选择性福利的划分,强调普遍性社会福利是一种面向全民的社会政策,旨在提升全民的福利水平。[2]

补缺型社会福利起源于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》,通常被认为是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式,它以自由主义思想为理论基础,认为自由竞争是资源配置的最佳方式,市场经济是实现社会福利的有效途径,国家对市场的干预只会降低资源配置的效率,损害社会福利的最大化,因而主张国家仅对市场化进程中生活困难的居民实施最低限度的福利保障。第二次世界大战以后,西方社会福利模式过渡到“制度型”或“普惠型”,“福利国家”的普遍建立是其基本标志。普惠型社会福利认为贫困源于社会而非个人的原因,享受全面的高水平的福利保障,是全体公民的一项基本权利。[3]

进入21世纪以后,随着“科学发展观”的提出,中国由过去偏重GDP增长的“效率优先,兼顾公平”发展模式向经济社会协调发展的模式转变。在“十二五”规划中,中央明确提出要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,这表明,中央在经济快速增长的同时已清醒地意识到正在显露的社会矛盾和社会问题,并加大了对民生问题的投入和解决力度。

2006年,中共十六届六中全会明确提出要“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”,这明显区别于以往城乡有别的“补缺型”福利发展思路。十八届三中全会进一步提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”,其主旨也涉及社会保障制度的普惠问题。也是在2006年,民政部副部长窦玉沛第一次明确提出了适度普惠型福利制度的建设构想。[4]不少地方政府也相继提出各自的适度普惠型社会福利建设构想(主要针对老人和儿童),表现出对适度普惠型福利模式的认同。

在学术界,由于对“社会福利”理解的不同,学者们对中国社会福利制度改革的总体思路尚存分歧。例如,郑功成等学者对中国社会保障制度的发展定位提出了系统的看法,但其所界定的社会保障更多的是指社会保险制度。[5]而长期关注社会福利问题的学者,也大多是在民政部提出构建适度普惠型福利制度之后,就如何构建的问题提出不同的看法。景天魁认为中国目前应建立“底线公平”的福利模式,不以追求福利最大化为目标,而应以经济发展与社会福利的均衡为目标。王思斌等则认为,中国应建立“适度普惠”的福利模式,在兼顾与经济发展的适应性基础上追求有条件的福利最大化。几位学者的共同点在于,均强调了中国发展普惠型社会福利的前提是福利必须与经济发展水平相适应,福利制度目标定位处于普惠型和补缺型之间,是一种相对弹性的普惠定位。其差异在于,王思斌强调的是一种面向全民,致力于建构满足公民基本生活主要方面而非高级需求的福利模式[6];彭华民则认为应当从以国为本的福利体制真正转向以公民需求为本的福利体制[7];代恒猛则强调的是一种城乡统筹基础上的普惠型福利体制[8]。从上述观点可以看出,即使是就适度普惠型福利目标的内涵而言,学术界也尚未达成共识。

综观决策界的意见和学术界对中国社会福利制度改革目标定位的认识,尽管尚存在“普惠”还是“适度普惠”的概念争执,以及对“普惠”内涵认识的分歧,普惠实现路径的分歧等等,但在中国目前已进入构建普惠型福利制度阶段这一点上,学术界和决策界的意见是基本一致的。对上述存在的种种分歧,笔者不可能在一篇文章中全面涉及并展开讨论,本文仅试图在以下两个问题上取得进展:其一,在概念上弥合乃至超越决策界和学术界长期存在的对社会保障、社会福利认识的分野①,在广义社会福利概念下讨论普惠型福利制度的构建问题。这样的讨论不仅有利于中国社会福利制度乃至中国政府治理体制的改革,也有利于相关制度建设及学术研究与国际的接轨、对话。其二,以“基本公共服务均等化”为背景和依据,对中国普惠型社会福利制度的模式选择进行全面、深入的探讨。尽管在狭义的社会保障、社会福利领域学术界和实际部门都做了不少有益的探索,但在广义社会福利概念下对此进行的讨论尚未展开。

 

一、“基本公共服务均等化”为建立普惠型社会福利制度提供了可行性

中共十六届五中全会提出了“基本公共服务均等化”的改革目标。十八大确立了到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标,其中基本公共服务均等化总体实现是这一目标的重要组成部分。可见,实现基本公共服务均等化,是中央在近年来改善民生力度不断加大的基础上,针对我国社会事业发展提出的更高目标,必将成为今后一段时期加强社会建设的重要着力点。

1954年,萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中对“公共产品”做出了经典界定。他指出:集体消费产品(collective consumption goods)是指这样一种产品,“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。[9]萨缪尔森在此定义的集体消费产品就是我们现在所说的纯公共产品。[10]在1955年发表的“Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure”一文中,萨缪尔森使用了公共消费品(public consumption goods)一词,1958年发表的“Aspectsof Public Expenditure Theories”一文中,开始使用公共产品(public goods)一词。[11]阿特金森和斯蒂格利茨指出,然而“更为一般的情况是,有一类商品具有这样一种性质:(在对该商品的总支出不变的情况下)某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少”。他们举例说,“如果某人在一条很少使用的高速公路上行驶,则这条路对于其他人的利益只有轻微的减少”。[12](P619—625)阿特金森和斯蒂格利茨描述了纯私人产品和纯公共产品中间的第三种类型,可以称为非纯公共产品(impure public goods)或称为准公共产品。布坎南给公共产品下的定义是: “任何由集团或社会团体决定,为了任何原因,通过集体组织提供的物品或劳务,都被定义为公共的。”[13](P13)这一范畴包括了某些萨缪尔森及其他人所说的“纯集体的”物品,也包括了其他物品和劳务,比较全面。

公共产品具有非排他性和非竞争性的特征,这决定了政府在公共服务提供方面的责任。但是在政策层面,受财力等诸多因素的约束,政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目实现同等力度的保障,这就需要区分出轻重缓急,选择某些处于基础地位的公共服务项目加以保障。因此,必须根据社会需求的特点将基本公共服务与一般公共服务进行区分。这种区分突显了基本公共服务的两个核心特征:第一,回应公众的基础性需求。基本公共服务指的是对社会公众的生存和发展具有基础性作用的服务,所满足的是一定经济社会条件下公众基本的社会公共需要,关系到个人的最基本的生存权与发展权。第二,政府要承担提供基本公共服务的主导责任。在政府提供公共服务的诸多领域中,相对而言,一般公共服务或非基本公共服务,在提供方式上可以灵活多样,甚至可以交给市场和社会,充分利用市场机制,以满足多层次、个性化的需求。但对于基本公共服务,政府则负有义不容辞的责任,要发挥重要的保障作用。[14]基本公共服务均等化的实质,在于政府发挥保障全体社会成员的基本权利的职能,建立与完善各领域内的制度体系,在这些制度中,以具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服务结果和机会均等来限制社会的不平等,使社会的权利与义务的分配尽可能地达到公正与合理。[15]其宗旨是要在肯定和确保每一个社会成员的基本权利及其义务和机会自由平等的基础上,对实际存在的“社会的与经济的不平等”进行普遍有利的合理性调节和再分配,以使社会的和经济的不平等“合乎每个人的利益”,尤其要“适合于最少受惠者的最大利益”。[16](P179)

“正义是社会制度的首要价值”[17](P1),也是推进基本公共服务均等化的核心理念。确立公共服务的基本标准是维护社会公平的重要保障。[18]近年来,我国采取了一系列措施,对实施九年义务教育、扩大基本养老和医疗保险以及失业保险、解决贫困人口问题等制定了政府公共服务的最低标准,并取得了显著成效。但是,按照全面建设小康社会目标的要求,还缺乏科学的界定、长远的规划和配套的措施。因此,需要从我国的基本国情出发,进一步制定公共服务的最低标准并纳入法制的轨道。同时,我们还应该根据公共需求和经济社会发展水平,分类制定公共服务标准,包括全面普及和巩固九年制义务教育,确保所有适龄儿童免费接受义务教育;建立健全覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务保障体系,抓紧制定基本药物政策,确保人人享有基本卫生服务;逐步扩大社会保障覆盖范围,合理确定保障标准和方式等。特别要重视对社会最低收入群体提供社会救助和社会福利;在最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上,以保护贫弱者为重点,扩大公共服务的覆盖面,从而实现人人都享有基本公共服务的目标。当前,特别需要研究制定和完善一些重要领域的公共服务标准,如城乡公共设施建设标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共安全标准、公共事业标准等,以使公共服务主体按照标准提供公共服务。另外,还要根据经济社会发展及公民对公共服务的新要求,适时调整相关的标准。

根据上述讨论可见,社会福利属于公共产品、公共服务的范畴。前述普惠型社会福利制度中的“普惠”,顾名思义即普遍惠及,与“基本公共服务均等化”的主旨是一致的。因此,中国普惠型社会福利制度的建立与“基本公共服务均等化”密切相关,或者说,推进“基本公共服务均等化”为构建普惠型社会福利制度提供了现实的可行性。实际上, “建立覆盖城乡居民的社会保障体系”及“适度普惠型”福利制度的建设构想等,就是在中共中央近年来大力推进“基本公共服务均等化”的背景下提出来的。

 

二、以整合式社会福利制度推进基本社会福利的均等化

在大力推进“基本公共服务均等化”的背景下,近年我国在建立普惠型社会福利制度方面取得了重要的进展。例如,针对农村社会保障制度建设长期不足的情况,2003年新型农村合作医疗制度开始在部分地区试点,2007年,农村居民最低生活保障制度全面实施,2009年9月,国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,开始在全国进行“新农保”的试点工作。目前,“新农合”已全面推广,“新农保”在“十二五”期间将实现全覆盖。在城镇地区,政府在继续深化企业职工社会保障制度改革的同时,也不断尝试创新,力求将更多的(主要是城镇非就业)居民纳入社会保障范围。2007年起开展城镇居民基本医疗保险试点,2011年起开展城镇居民社会养老保险试点。这两个项目的推进打破了计划经济体制下我国社会保障主要以就业为核心的传统架构,为社会保障的全覆盖打下了扎实基础。

虽然我国社会福利制度的普惠型特征逐渐清晰,但仍存在着明显的“碎片化”问题。例如:(1)养老保险,目前就存在公务员及事业单位人员的退休金、城镇企业职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险、农民工养老保险、农村居民新型养老保险等多项制度。(2)医疗保险,存在公务员及事业单位人员的公费医疗、城镇企业职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助等制度。(3)低保制度也是城乡有别,独立运作。(4)就业制度、住房制度、教育制度、福利服务等也是城乡区别对待,如社会工作,在城镇,特别是城市社区已普遍开展起来,而在农村,仅限在极少数地区试点。不仅制度存在按人群、阶层、城乡分别设置的问题,“碎片化”还表现在各项制度的统筹范围目前都在省、市(县)层次,尚未有一项全国统筹的福利制度。改革走在前列的企业职工养老保险在20世纪末期就提全国统筹了,但至今甚至省级统筹尚远未全部实现。

“碎片化”的普惠,显然只是体现在制度的普遍建立、覆盖人群的扩大上,这在短期内不难实现,但远未实现基本待遇的公平、普惠,与“基本公共服务均等化”的要求是不一致的。为“建立更加公平可持续的社会保障制度”,2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出,要推进机关事业单位养老保险制度改革;整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度;推进城乡最低生活保障制度统筹发展。其中, “推进机关事业单位养老保险制度改革”涉及公务员、事业单位人员养老保险与其他阶层、人群的制度并轨问题。除社会保障制度之外,其他社会福利制度也都涉及通过统筹兼顾实现“更加公平可持续”的问题。

以何种模式或途径实现社会福利制度的实质普惠、实现社会福利制度的“更加公平可持续”?十八届三中全会《决定》涉及“整合”、“统筹”、“并轨”等概念,其中“并轨”涉及统一问题,在长期内难以完全实现, “统筹”的含义模糊,“整合”倒是值得考虑的。早在世纪之交,笔者在研究二元社会保障体系问题时就提出了“城乡整合”或“整合模式”的发展思路。[19] “整合”即整理、合并零散的要素使之形成有序的、合目的的整体。从词义看,整合含有衔接、统一、协调、一致、有序等多方面意思。它既体现为一种状态,也体现为一个过程,是状态与过程的统一。笔者所提的“城乡整合”,是基于中国特殊国情对二元社会保障体系改革路径所作的一种合理选择,涉及基本项目的逐步统一与非基本项目保留一定的差异,亦即统分结合模式。

“整合模式”不仅对社会保障制度的改革是适用的,而且对包含社会保障制度的广义社会福利制度的改革也是适用的;不仅有利于促进城乡社会保障体系的一体化,也有利于广义社会福利制度的一体化。那么,在“整合模式”下,哪些社会福利项目是可以统一的?哪些是可以保留一定差别的?这是应当认真研究的。在笔者看来,广义社会福利概念下的基本社会福利项目是应当而且可以实现全国统一的,不应存在城乡、地域、人群、阶层的差别,而超越基本社会福利的特殊福利项目则可根据实际情况保留一定的差异。

这里引出了“基本社会福利”的概念。基本社会福利首先对应的是一般社会福利。一般社会福利, “一般指作为人类社会,包括个人、家庭和社区一种正常和幸福的状态。贫困、疾病和犯罪等社会病态是‘社会福利’的反义词。广义的‘社会福利’制度指国家和社会为实现‘社会福利’状态所作的各种制度安排,包括增进收入安全的‘社会保障’的制度安排。狭义的‘社会福利’则指为帮助特殊的社会群体,疗救社会病态而提供的社会服务,它与‘社会保障’的制度安排同为促进人类幸福的制度措施,只是针对不同的社会问题”。[20]西方社会更多地倾向于从广义上理解社会福利,将社会保障作为社会福利的一部分。而在我国,则更多地倾向于从狭义上理解社会福利,将社会福利作为社会保障制度的一部分。随着时间的推移,我国目前也出现了认同西方社会福利概念的倾向。[21](P17—18)

由于社会福利属于公共产品、公共服务的范畴,我们还需弄清什么是基本公共服务,然后再界定基本社会福利。基本公共服务,即根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。我国现阶段的基本公共服务是指在社会主义市场经济基本框架初步建立但还需继续完善的条件下,政府为实现社会的公平和公正目标,通过完善财政体制和提供财政保障(包括一般性转移支付和专项转移支付)来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接受的与公民基本权利有关的公共服务项目,包括公共卫生、基本医疗、义务教育、最低生活保障、五保供养、就业援助、基本养老和医疗保险、优待抚恤以及环境保护、治安维护、食品药品安全等方面的服务。其中,公共卫生、基本医疗、义务教育、最低生活保障、五保供养、就业援助、基本养老和医疗保险、优待抚恤等,是社会福利的基本内容(项目),属于基本社会福利。而环境保护、治安维护、食品药品安全等方面的服务,则属于一般公共服务的内容,不属于社会福利。

基于以上的分析,可以认为,基本社会福利相当于中国社会保障和社会服务的基本或基础内容,属于基本公共服务的一个特殊部分。界定或澄清什么是基本社会福利很重要。按照“整合模式”的要求,针对基本社会福利的内容,可以通过制度设计,实现城乡、地域、人群、阶层等的统一。而对超越这些基本内容的社会福利或一般社会福利,根据实际情况,在城乡、地域、人群、阶层之间可以存在一定的差异。

 

三、实现中国社会福利制度的全面整合

根据“整合模式”的要求,下面就如何实现中国社会福利制度的全面整合问题提出我们的建议。

(一)实现社会福利制度的城乡整合

中国自计划经济时期延续至今的社会福利模式是一种城乡分割的模式,导致城乡居民的社会福利水平存在巨大差距。

以城乡居民的医疗支出为例。2002年的大样本家计抽样调查显示,我国医疗支出的公共资金大部分集中于发达的城市医疗部门,城市居民的平均医疗支出几乎是农村的6倍。[22]北京大学国家发展研究院2013年发布的“中国健康与养老追踪调查”结果显示,我国不同类型养老保险差距大,新农保的养老金中位数为每年720元,城镇居民养老保险的养老金中位数为每年1200元,政府或事业单位养老金的中位数为24000元,企业养老保险金的中位数为18000元。政府或事业单位养老金中位数是新农合养老金中位数的33倍。中国社会科学院“中国社保收入再分配状况调查”显示,2012年,社会保险收入使全国居民收入差距下降了4个基尼点,其中使城镇居民收入差距下降了7个基尼点,但仅使农村居民收入差距下降了1个基尼点。[23]

打破社会福利体系城乡分割的固有格局,实现社会福利制度的城乡衔接, “整合模式”是必然选择。那么,怎样按照“整合模式”来设计中国社会福利制度的框架呢?当然是按照“基本社会福利”的框架来设计。目前对城市企业职工实行的养老保险的第一支柱(社会统筹部分)与医疗保险的大病统筹部分以及社会救助(最低生活保障)、基本社会(福利)服务等可设计为城乡共享项目,实行城乡统一的社会统筹基本养老保险制度、大病统筹基本医疗保险制度、最低生活保障制度、基本福利服务制度。其中基本福利服务制度涉及养老服务、医疗服务、住房福利、就业服务、失业服务、教育福利、残疾人服务、流浪乞讨人员服务、青少年服务、特殊儿童服务、妇女服务、“三无”人员服务、贫困人员及家庭照顾等,应当实现城乡统一,尽快建立城乡统一的社会工作制度,实现社会工作服务的专业化、职业化、本土化。

此外,一些一般福利项目,或者说在短期内尚难实现城乡统一的项目,在一定时期内可以保持一定的城乡差异。例如,现行城市企业职工养老项目的第二支柱(养老个人账户)与医疗项目的日常小病医疗部分(医疗个人账户)目前就不一定实现城乡衔接,失业、工伤、生育等项目对农民特别是个体农民来说,也不一定需要建立,城乡之间可保持一定的差异。也有一些项目是农民目前所特有的,如针对农村“三留”人员(留守儿童、留守老人、留守妇女)的服务项目,针对农民工的服务项目,针对进城农民工子女的服务项目,目前都应加强。

(二)实现社会福利制度的地域整合

中国的经济发展与福利发展存在明显的地域差异,普惠型社会福利制度的构建也应当适应和体现这一特征或国情。

逯进等采用2003—2009 年省域面板数据,测度了7年间中国省域社会福利和经济增长水平的变迁特征及区域发展的差异。② 从社会福利水平看,东部地区社会福利水平的差异较大:上海、北京、天津居于全国前列,河北、海南两省较低,其余五省相对较高。东北地区的社会福利水平均较高,且较为平稳。中部地区的社会福利水平一般,但也较为集中。西部地区的福利水平,内蒙古最高,宁夏、青海、新疆次之,其余8省落后于全国其他省区。可见,东、西部地区社会福利水平的省际差异较大,而东北、中部地区在社会福利水平方面呈现趋同状态。从经济增长水平看,东部、东北、中部、西部的经济增长水平逐次递减。对各省社会福利指数和经济增长指数的7年均值按照四大区域范围分别求均值,则可得东部、东北、中部、西部社会福利指数的均值分别是0.564、0.524、0.464、0.428,经济增长指数的均值分别为0.375、0.259、0.234、0.199。因此,从四大区域来看,社会福利和经济增长水平都符合一般所认同的由东至西逐次递减规律。[24]

根据中国经济发展与福利发展存在明显的地域差异的基本国情,整合式社会福利制度的建设可以依循的路径是:属于基本社会福利项目的社会统筹养老保险、大病统筹医疗保险、最低生活保障、基本社会福利服务等,应当成为各区域基本项目,实现制度和待遇的统一。中西部地区需要政府特别是中央政府实行倾斜性财政政策。其他项目则可以保留一定的区域差异或灵活性。实际上,这种差异已经在各地有所体现。例如,北京市、江苏省、上海市等地的社会福利制度建设在很多方面已经领先一步。

(三)实现社会福利制度的人群整合

以“整合模式”实现社会福利的普惠制,如何实现对特殊群体(弱势群体)的有效保护是需要深入探究的。对特殊群体,不仅需要一般意义的社会保护,还需要特殊意义上的社会保护。如对高龄老人、残疾人、孤残、失依及流浪儿童,特别是部分或全部失去生活自理能力的特殊社会弱者,除基本福利项目外,他们还需要特殊的福利项目,这些特殊的福利项目,依不同的群体而有较大的差异。

参照国际经验,同时也是基于社会公平的价值理念及构建社会主义和谐社会的实际需要,我国残疾人社会福利制度改革的最终目标应当是建立一个比较完善的现代社会福利制度体系,这一体系将基于充分满足全体残疾人这一特殊弱势群体的生存安全及社会发展的基本需求,不仅是与全国一般意义上的社会福利制度相整合的,而且是在制度形式与待遇水平上最终超越了全国一般意义上的社会福利制度的。残疾人有一些特殊需要,如康复、就业、就学、日常照顾等,都和普通人有明显区别,在这些方面,福利制度应通过精细化、合理化、科学化的项目设计实现对残疾人的偏重、倾斜。

就我国实际而言,这样一种残疾人社会福利制度体系的建立显然不是在较短的时期内能够实现的。在笔者看来,我国残疾人社会福利体系的建立、改革与完善的过程将基本与我国经济、社会发展的战略部署同步,是一个从低级走向高级的渐进的过程。为了最终实现我国残疾人社会福利制度改革的基本目标,当务之急就是根据我国现阶段所能提供的各种实际条件,构建残疾人社会福利制度的过渡模式,为实现残疾人社会福利制度的目标做充分准备。

上述关于我国残疾人社会福利制度建设与改革基本目标的界定,实际上已经将我们关于残疾人社会福利制度模式选择的看法包含其中。这一界定有两层含义:第一层含义是,这一体系应是与全国一般意义上的社会福利制度相衔接或整合的;第二层含义是,这种衔接或整合的残疾人社会福利体系,在制度形式、待遇标准、项目设计等方面是超越全国一般意义上的社会福利制度的。

基于中国社会福利制度城乡差别巨大的现实在残疾人社会福利问题上同样存在,实现上述残疾人社会福利制度改革的基本目标或目标模式在城乡之间难以同步,因此,为推动这一模式的最终实现,国家可分别对城乡采取相应的推进策略。目前,推动实现第一层含义的,即推动实现农村残疾人社会福利制度与城市的衔接乃至整合是当务之急。而对城市残疾人而言,上述第一层含义的社会福利制度已经基本建立起来,主要的任务有两个:一是继续完善现有的社会福利体系;二是创造条件,推动实现第二层含义的残疾人社会福利制度改革的目标,即推动残疾人社会福利制度在制度形式、待遇标准、项目设计等方面超越全国一般意义上的社会福利制度,以真正体现对残疾人的特殊保护与关爱。农村残疾人社会福利制度在不久的将来、在第一层含义的社会福利制度与城市实现衔接乃至整合的前提下,也要推动实现第二层含义的残疾人社会福利制度改革目标。

(四)实现社会福利制度的阶层整合

由于不同阶层(职业)社会福利制度改革的不同步,目前福利待遇在阶层(职业)间存在显著的差距。以社会保险为例,机关事业单位工作人员与企业人员的养老金制度按完全不同的轨道运行:企业人员采取的是单位和职工本人按一定标准共同缴纳养老保险费的办法,以本人缴费工资基数和个人账户资金为计发依据。机关事业单位退休费用则由财政或单位统一筹资,个人不承担缴费义务,待遇计发标准和工作年限挂钩,以退休时的工资为基数,按一定比例计发,一般达到工资水平的70%~90%。

不同的养老金制度导致城镇职工基本养老保险制度的分割,造成机关事业单位和企业等不同群体养老保障的起点不同和保障的水平悬殊,存在严重的制度不公。根据《中国统计年鉴(2006)》,2005年企业人均养老金约为8537.18元,而机关事业单位人均养老金则高达15277.18元,约为企业人均养老金的两倍。2000年,企业和机关事业单位的人均离退休费分别为6531元和9478元。到了2007年,该费用分别增长至11342元和19802元。机关事业单位人均离退休费用远远高于企业单位,2000年机关事业单位人均离退休费是企业的1.45倍,2007更是增长为企业的1.75倍。且机关事业单位人均离退休费用的增长率亦高于企业:2000—2007年间,企业人均离退休费年均增长率为8.2%,而机关事业单位约为11.1%。[25]

由于机关事业单位离退休人员数量在不断增加及离退休人员养老金待遇水平上涨的压力,近年来,养老金支出大幅增长,其增长速度甚至超过了当期财政收入的增速,长此以往,必将给国家财政造成巨大压力。因此,机关事业单位养老保险制度的改革势在必行。

《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》(国发〔2008〕10号)明确指出,事业单位工作人员养老保险制度的改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。2008年,国务院确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开始试点,与事业单位分类改革配套推进。2009年1月,国务院要求5个试点省份正式启动此项改革,实现企业与机关事业单位之间制度的衔接。但由于各种原因,该试点并未实际推进。

关于机关事业单位养老保险制度改革的方式,卢驰文认为,把机关事业单位全部职工并入城镇企业职工基本养老保险体系,实行“老人老待遇”的标准,建立机关事业单位职业年金制度,是化解财政压力的基本途径。[26]杨燕绥认为社会统筹应该与个人账户结合,并且政府责任、个人责任要分开,做到社会统筹国民化和个人账户全民化。[27]郑秉文则倾向于模糊政府责任和个人责任,建立一个混合型统账结合模式。[28]

政府及学术界关于机关事业单位养老保险制度改革方案的设计,大致是与笔者提出的“整合模式”一致的,即机关事业单位实行与其他阶层(职业)一致的基本养老保险制度,超越“基本”的部分,可以通过特殊的制度(项目)来体现。针对机关事业单位的其他社会保障项目、福利服务也可按“整合模式”来设计,基本宗旨是既保障与其他阶层(职业)基本的公平,又体现对机关事业单位工作人员特殊贡献的奖励。

 

四、结论与讨论

20世纪70年代至90年代,福利国家在新自由主义影响下表现出对普享原则的某种背离,很大程度上削弱了社会福利制度的安全网功能。[29]在日趋严重的社会问题挑战下,各国从20世纪90年代起开始从国情与全球化角度探讨在经济上和道德上都能够被接受的、满足多元化社会需求的社会福利制度。2008年,国际金融危机所引发的对自由放任资本主义的声讨粉碎了市场乌托邦的迷梦,进一步深化了各国对社会政策独特作用的认识,并在反思中促成了社会政策的全球性复归。[30]

比照西方发达国家的社会福利制度建设历程,中国现行的社会福利水平与相对雄厚的物质基础是不匹配的。经过三十多年改革开放,中国形成了一定的现代化积累——2010年我国人均GDP超过4000美元,经济总量跃居世界第二位。可以说,这对已一脚迈入上中等收入国家行列并旨在避开陷入“中等收入陷阱”的中国而言,无论是就现状或是预期都已具备了建设相对完备的社会福利体系的经济基础。另外,经历了60年低水平、碎片化发展格局的中国社会福利制度已到了迫切需要转型和再定位的时候。

借鉴国际经验,立足中国经济社会发展的现状与未来趋势,中国应建立一种面向全民、体系完善、制度整合、可持续的社会福利制度。

中国社会福利制度的改革应当以面向全民为出发点。公民社会权利赋予每个公民享有社会福利的平等资格,它是不以个体的身份或其他特质为转移的。我国城乡二元的社会福利体系实际上是以一定的公民身份为基础的选择性设置。改革开放后,尽管对社会福利体系进行了渐进式改革,但制度的覆盖面在城乡、地域、群体、阶层间仍呈现出较大的差异,整体上表现为城市居民要远远高于农村居民和农民工,机关事业单位因处于体制内而高居榜首。这种以身份差异为导向的福利体制违背了社会公平的价值导向,损害了公民享有福利的平等权利。因此,必须从根本上走出既有社会福利制度的选择性模式,真正惠及全体公民,实现“全民共享改革成果”。

中国社会福利制度的改革应当坚持体系完善的内涵。“从摇篮到坟墓”是人们常常借以描述西方国家福利体系之完备的表达方式。福利国家完善的社会福利制度设计,有利于“促进社会平等、提高公民的生活质量或国家在国际上的竞争力”目标的达成。[31]我国传统上将社会福利视为社会保障的一部分,即为狭义的社会福利概念,导致社会福利制度在社会成员的福利需求发生急剧变化的背景下仍然以狭义化的取向复制着既有的制度安排,远不能发挥应有的层次化、立体化的福利功能。因此,急需将既有的狭义福利概念升华为与国际接轨的广义福利概念[32],并在此基础上建设体系完善的社会福利制度。

中国社会福利制度的改革应当体现制度整合的内涵。整合模式或统分结合模式是普惠型福利制度的中国选择。这就要求社会政策决策者摆脱原有的分割式、碎片化思维,体现基于公平的衔接、整合的导向。社会保险之外的其他众多社会福利项目也应当逐渐实现整合的目标,按照“基本公共服务均等化”的要求,实现基本社会福利项目的全国统一,基本项目之外的其他项目在城乡、地域、人群、阶层之间可以保留一定的差异。

中国普惠型、整合式的社会福利制度应当体现可持续性。西方发展型社会政策的研究成果已证实,社会政策并非简单的再分配手段,它同时也是促进经济发展的生产性要素。我国普惠型社会福利制度的建设如何避免陷入西方福利国家的两难——福利依赖现象滋生及对劳动者积极性的挫伤,这是值得认真思考和严肃对待的。

建立整合模式的社会福利制度是一项长期的、艰巨的工作,其中如何改善治理结构、界定政府角色无疑是最重要的工作。在这方面,西方的探索值得参考。关于福利治理,西方在20世纪90年代提出“整体政府”的主张,完善政府职能定位。在公共政策与公共服务中采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术,使政府、社会组织、私人组织及政府内部在共同的管理中达到功能整合,并为公民提供无缝隙服务。[33]

整合模式的社会福利制度的建立,一是需要改革现有条块分割的行政体制,以统一的“社会福利部”来整合分散在人保、民政、卫生、工会等各方的社会福利资源。二是亟待完善社会福利的财政投入机制。政府稳定而高效的财政投入是支撑中国构建普惠型社会福利制度的前提。应合理分配中央和地方政府的财政负担,积极调动社会力量,形成多元的社会福利资金投入机制。

三是改变传统的社会福利提供模式。我国计划经济体制下的社会福利供给属于“国家统揽”模式,导致政府对公民福利的无限责任,以致不堪重负。随着市场转型的深化,“国家统揽”模式应向“国家主导”模式转变,政府不再是社会福利的唯一提供者,社会福利可以由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭和社区共同负担。[34]

 

注释:

① 就社会福利的概念而言,决策界所指的“社会福利”,以民政部为代表,仅指我国习惯意义上狭义的“社会福利”,即指主要面向老人、儿童、残疾人等社会特殊群体的福利,而不包括社会保险。决策界所讲的“社会保障”,以人社部为代表,通常主要是指社会保险,但不包括习惯意义上狭义的“社会福利”。学术界的讨论大致因循了决策界的传统,其中,社会保障学界强调社会保险,社会工作学界偏重狭义福利或福利服务。

② 逯进等根据《中国统计年鉴》,将全国划分为四大区域:东部包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南;西部包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆;东北包括辽宁、吉林和黑龙江。参见逯进、陈阳、郭志仪:《社会福利、经济增长与区域发展差异——基于中国省域数据的耦合实证分析》,载《中国人口科学》,2012 (3)。

 

 

参考文献

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[3] 代恒猛:《从“补缺型”到适度“普惠型”——社会转型与我国社会福利的目标定位》,载《当代世界与社会主义》,2009(2);尚晓援:《“社会福利”与“社会保障”再认识》,载《中国社会科学》,2001(3)。

[4] 窦玉沛:《中国社会福利的改革与发展》,载《社会保障研究》,2006(2)。

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[8] 代恒猛:《从“补缺型”到适度“普惠型”——社会转型与我国社会福利的目标定位》,载《当代世界与社会主义》,2009(2)。

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[13] 詹姆斯·布坎南:《民主过程中的财政》,上海,上海三联书店,1992。

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[15] 刘琼莲:《论基本公共服务均等化的实质》,载《教学与研究》,2009(6)。

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[20] 尚晓援:《“社会福利”与“社会保障”再认识》,载《中国社会科学》,2001(3)。

[21] 李迎生:《社会工作概论》,2版,北京,中国人民大学出版社,2010。

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[23] 邱玥、陈恒:《城乡收入差距,何处“破题”?》,载《光明日报》,2013 07 09;邱玥:《养老金:“统一”有多远?》,载《光明日报》,2013 08 05。

[24] 逯进、陈阳、郭志仪:《社会福利、经济增长与区域发展差异——基于中国省域数据的耦合实证分析》,载《中国人口科学》,2012(3)。

[25] 《中国劳动统计年鉴(2008)》,北京,统计出版社,2008。

[26] 卢驰文:《机关事业单位养老保险制度转轨的财政压力分析》,载《理论探索》,2008(1)。

[27] 杨燕绥:《社会保障定性与社会保险完善》,载《中国社会保障》,2008(1)。

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[29] R.米什拉、郑秉文:《西方福利模式的改革趋势:日益背离普享原则》,载《国外社会科学》,2008(3)。

[30] 潘屹:《金融危机下社会政策的全球性复归》,载《红旗文稿》,2009(16)。

[31] 尚晓援:《中国社会政策面临的挑战》,载《人民论坛》,2010(2)。

[32] 景天魁、毕天云:《从小福利迈向大福利:中国特色福利制度的新阶段》,载《理论前沿》,2009(11)。

[33] 曾维和:《“整体政府”论———西方政府改革的新趋向》,载《国外社会科学》,2009(2)。

[34] 李迎生:《国家、市场与社会政策:中国社会政策发展历程的反思与前瞻》,载《社会科学》,2012(9)。

 
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