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  李迎生 袁小平 新时期儿童社会保护体系建设  
  作者:李迎生 袁小平    发布时间:2014-12-13   信息来源:社会学视野网  
 

新时期儿童社会保护体系建设:

背景、挑战与展望

 

李迎生、袁小平

 

原文载于:《社会建设》,20141

 

摘要:儿童是国家和人类的未来,是社会可持续发展的最重要资源之一。重视并加强儿童社会保护是当今世界的普遍趋势。毫无疑问,我国随着经济发展、社会进步,在中央政府的高度重视下,儿童社会保护事业取得了值得肯定的成就。但就现状而言,我国的儿童社会保护体系建设尚存在种种缺陷与不足,制约了儿童社会保护事业的进一步发展,突出表现在儿童社会保护理念滞后,覆盖面严重不足、甚至尚未覆盖全部的困境儿童,保护形式单一、水平低、事前干预不足,责任主体不明晰,协调、整合机制未有效建立,社会力量参与不足,社会化监督、保障机制缺乏,发展不均衡、公平性不足,等等。因此,针对以上问题开展相应工作是健全、完善我国儿童社会保护体系的当务之急。

关键词:儿童;社会保护体系;权益保障

 

儿童是国家的未来,是社会可持续发展的最重要资源之一。我国政府历来重视对儿童的保护。进入21世纪后,中央政府一方面不断完善儿童保护的法律体系建设,2006 年修订了《未成年人保护法》,2012 年修订了《预防未成年人犯罪法》,扩大了儿童的保护范围。另一方面将儿童保护工作纳入政府的工作目标。2011 年,国务院把促进儿童全面发展纳入“十二五”规划,颁布了《中国儿童发展纲要(2011-2020)》。2012 6 月,国务院又批准了《国家人权行动计划(2012-2015)》,要求根据儿童最大利益原则,切实保障儿童的生存、发展、受保护和参与的权利。同年11 月,党的十八大报告明确提出,继续坚持男女平等基本国策,保障妇女儿童合法权益。2013 年,党的十八届三中全会对儿童福利工作提出了更高要求,要求健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童分类保障制度。2014 年,李克强总理在《政府工作报告》中提出要使每一个孩子都有公平的发展机会。在中央政府的高度重视下,儿童保护的观念日渐普及,建构较为系统的儿童保护体系也逐渐提至议事日程。

 

一、加强儿童社会保护体系建设的背景

当前,我国正处在全面建成小康社会的关键时期。现阶段提出加强儿童社会保护体系建设,不仅是基于儿童权益保障的内在要求与现实考虑,更是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的前瞻之举。

(一)经济增长及转型为加强儿童社会保护奠定了物质基础

纵观人类历史,儿童照顾和儿童保护是文明社会最早萌芽的福利事业。但是,在不同时代,由于经济发展水平不一样,给予儿童的保护也不一致。我国从西周开始有“慈幼”的记载,《周礼地官大司徒之职》提出:“以保息养万民,一曰慈幼,二曰养老……。”只不过限于当时低水平的社会生产力,对儿童的保护仅限于食物等方面。建国后,内务部就根据当时的经济情况着手建立社会救济制度,对孤残儿童进行收容救济。改革开放以来,中国经济保持着又快又好的发展势头,经济总量不断攀升。2009 年,我国人均国民总收入达到3650 美元,步入中等偏上收入国家行列。2011 年,我国的GDP 总量超过日本,跃居世界第二位。2013 年,我国的GDP 增长速度为7.7%,仍快于世界上的主要国家和地区,GDP 总量也达到564916.25 亿元。自2000 年以来,我国政府财政收入每年都能保持二位数的增长速度。2013 年全国公共财政收入达到129143 亿元,这一数值是2000 13395.23 亿元)的9.64 倍,十余年间国家的财政能力显著增强。持续的经济增长及不断增强的政府财政能力,为儿童社会保护提供了物质基础。进入新世纪以来,我国用于社会服务的经费逐年上升,“十一五”期间的总支出达9156.8 亿元,是“十五”期间的3.7 倍。“十二五”期间的前三年(2011-2013)的支出已达10568.7 亿元,超过了“十一五”期间的总和。

(二)社会变迁及发展为儿童社会保护提出了新的要求

改革开放使中国社会步入了大转型时期,全新的社会环境在宏观和微观两个层面都对儿童社会保护提出了新要求,拓展儿童社会保护的边界和内容成为迫切需要。宏观层面,社会的变迁与发展在给儿童带来各种机会与资源的同时,也给儿童带来了各种风险,增加了儿童遭受伤害的因素和可能性。例如,随着我国城市化进程的加快,我国出现了6102.55 万留守儿童,其中近1/3 农村留守儿童与祖父母一起居住,有205.7 万的农村留守儿童单独居住。“六普”数据显示,0-17 岁流动儿童总量达到3581 万,已经占城市儿童总量的1/4,全国儿童总量的1/8。这些儿童均得不到父母的完善照料和教养。此外,我国的孤儿人数从2005 年的57.4 万上升至2010 年的71.2 万,五年间增长约24%0-17 岁的各类残疾儿童共504.3 万人;截止2010 年底,约有49.6 -89.4 万儿童受艾滋病影响,他们也无法获得足够的社会保护。再者,2013 年我国有4011 万户家庭生活贫困,需要领取最低生活保障,这些家庭的儿童的生存权也受到威胁。微观层面,我国的家庭结构及其功能在现代化的进程中均发生了重大变化。在多因素的冲击下,我国之前稳定的家庭结构开始出现松动,离婚率显著提升。2012 年,全国共有310.4 万对家庭离婚,是1979 年的9.73 倍。由于父母离婚,单亲家庭的数量持续增长,大量儿童生活在不健全的家庭中,有些小孩甚至被离婚的父母遗弃而成为事实上的孤儿。根据北京师范大学儿童福利研究中心的调查,截至2011 12 月,根据数据推算,全国事实无人抚养儿童的总数为57 万(不包括父母双重残疾儿童)或58 万(含父母双残疾儿童)。这些儿童的主体,是农村中父亲去世、母亲离家改嫁、事实无人抚养的儿童,占91%

(三)基于保障儿童权益的内在要求

根据我国《宪法》、《未成年人保护法》以及《联合国儿童权利公约》等法律条例的规定,儿童享有与成年人相同的基本权利,同时,鉴于儿童在生理与心理方面具有弱幼、不成熟、缺乏自我保护能力的特征,我国法律还赋予了儿童许多特殊的权利,如身份权、受保护权、受监护权、受抚养权、受教育权、福利权等。

一直以来,家庭都是儿童实现和维护权利的主要载体。但如果家庭出现侵害儿童权利的状况,儿童的权益将受到直接损害。近年的南京饿死女童案、广州母亲常年虐待亲生女儿致死案等就是这方面的典型。再者,我国还有许多儿童(如孤、残、无人抚养儿童)由于得不到家庭的庇护,无法获得平等的生存权、发展权与受保护权。此外,我国法律所规定的儿童权利有很大一部分是社会性权利,如受教育权、福利权、发展权、参与权等。在现代社会,发展权和参与权对儿童的健康成长至关重要。这些权利单纯依靠家庭难以获得,需要社会和国家建立起相应的制度安排,并投入必要的资源。

(四)加强儿童社会保护是国际大趋势

国际社会重视对儿童的社会保护由来已久,1924 年国际社会就通过了《儿童权利日内瓦宣言》。1948年联合国通过《世界人权宣言》,将儿童权利纳入了人权的范围。1989 年,联合国通过《儿童权利公约》,它是联合国历史上加入国家最多的国际公约,提出应赋予儿童各项权利,其中最基本的是生存权、发展权、受保护权和参与权。为了推动公约在各国的执行,1990 年召开的世界儿童问题首脑会议,71 位国家和政府首脑和其他领导人在会议上签署了《儿童生存、保护和发展世界宣言》,共同承诺并向全世界紧急呼吁“让每个儿童有更好的未来”。2002 年联合国召开了儿童问题特别会议,这是联合国大会有史以来第一次专门讨论世界儿童和青少年问题的会议,会议通过了《适合儿童生长的世界》的文件,呼吁社会全体成员一起开展一项全球运动,通过捍卫儿童第一、消灭贫穷、对所有儿童一视同仁、保护儿童不受伤害和剥削等原则,来建立一个适合儿童生长的世界,并重申我们有义务采取行动,促进和保护每个儿童。2007 年,联合国又召开了关于儿童问题特别会议成果后续工作的纪念性高级别全体会议,以评估题为“适合儿童生长的世界”文件中的《宣言》和《行动计划》的执行进展。2011 年之后,在联合国儿童基金会的倡导下,国际社会更加强调弱势儿童的机会、权利与发展。在联合国的推动下,各国纷纷采取切实措施加强儿童保护。从20 世纪中叶开始,西方国家就开始建立普惠型的儿童福利体系,保护儿童的各项权利。在广大发展中国家,一方面不断加大反贫困力度,保障儿童的生存权;另一方面,也在立法、体制、特殊儿童保护(如艾滋病)等方面不断加大探索,以更好地保护儿童。例如,印度从2005 年开始在社会包容、女性关爱、儿童参与和保护领域推行多个项目以促进儿童全面发展,巴西也从1995 年开始实行家庭补助金计划,为低收入家庭的孩子提供教育、饮食和医疗条件。a

二、我国儿童社会保护事业发展现状

(一)以覆盖特殊儿童群体为主的补缺型政策奠定了我国儿童社会保护的制度基础

经过60 多年来的建设,我国的儿童社会保护工作已建立起了较为完整的制度框架。这一制度框架基于国际、国内三个层次的相关法律、法规而形成。第一层次的国际性公约层面,我国已签署、批准、加入了国际上有关儿童保护的主要公约,如《联合国儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》、《准予就业最低年龄公约》、《跨国收养方面保护儿童及合作公约》等。在第二部分的法律层面,我国已形成了以《宪法》为核心,包括《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《婚姻法》、《义务教育法》、《收养法》、《母婴保健法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《传染病防治法》等一系列涉及儿童生存、发展的专项法律、法规。在第三层次的国务院及其相关部委颁布的各项行政法规层面,国家已经出台了大量的条例、通知、意见、办法、规定等,用以指导、规范儿童保护工作,维护儿童权益。

其中属于国务院条例的有《母婴保健法实施办法》、《禁止使用童工的规定》、《疫苗流通和预防接种管理条例》、《艾滋病防治条例》、《中国反对拐卖妇女儿童行动计划》、《流动人口计划生育工作条例》、《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》、《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》、《校车安全管理条例》、《社会救助暂行办法》等。属于部委的涉及教育、卫生保健、救济与福利、养育、司法等各方面。在以上三个部分中,第三层次的法规对儿童保护工作最为重要,它上承法律,且直接反映了政府所能给予儿童保护的范围与内容。目前,儿童社会保护基本形成了以特殊儿童的福利为主,也兼及一般儿童的卫生、教育和安全保护的制度体系。

(二)以国务院妇女儿童工作委员会、全国妇联、民政部等为代表的部门和机构形成了我国儿童社会

保护的组织体系我国目前已基本建成了儿童社会保护的组织体系。在最高层面,我国在国务院设立了妇女儿童工作委员会。这是国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构,包括35 个成员单位。在部委层面,民政部、卫生部、教育部等都设有相应的儿童工作部门,如民政部社会福利与慈善事业促进司、社会事务司、社会救助司、中国儿童福利和收养中心、社会福利中心等,共同承担孤残儿童、流浪乞讨儿童等特殊儿童的养育、安置、康复、生活保障等方面的工作。国务院妇女儿童工作委员会下属的35 个会员单位都开展儿童保护方面的工作。其中,民政部、人力资源和社会保障部、教育部、卫生部、司法部、公安部是提供儿童保护的主要部门。这些部门又在省、县(区)有相应的下属部门开展具体工作(见图1)。

(三)依靠行政过程开展相关工作构成了我国儿童社会保护的主要运行机制

由于我国儿童社会保护的组织体系具有非常强的行政性特征,主要由国家行政机关构成,因此依靠行政过程开展儿童保护工作是当前我国儿童社会保护的主要运行机制。各责任主体在行政法以及国务院赋予各部门的儿童保护职能的框架下开展工作。

一方面,国家通过直接开办服务机构的方式对儿童进行保护。进入21 世纪以来,我国政府开办的可为儿童提供住宿的社会服务机构数量一直在增长。1978 年,我国共有这类机构67 所,到1990 年减少至62 所,至2000 年增加到126 所,之后这一数值逐年增加。特别是2008 年后,增加势头更是迅猛。2008 年,可为儿童提供住宿的社会服务机构有290 所,到2009 年迅速增加到419 所,2011 年为628 所,2012 年为724所,四年间增加了近500 所。随着机构数量的增加,其收养儿童的能力也在增加,2012 年儿童总床位数达到88000 张,收养儿童人数达到54000 人。随着国家经济实力的增加,社会服务机构对困境儿童的收养能力还将进一步增强。可以说,现阶段政府举办的儿童保护机构是保护儿童的最主要力量。

另一方面,不少部门直接借助垂直的行政网络自上而下地推动儿童社会保护工作。各部委发布了大量的有关儿童社会保护的通知、文件等,这些通知、文件不仅是儿童社会保护的制度基础,也是基层行政组织进行儿童社会保护的主要推力和依据。依据这些文件,各级政府部门往往依靠多种行政合力推动对某种特定类型儿童的社会保护。例如我国从2005 年开始设立流浪儿童救助保护中心,到2012 年,全国流浪儿童救助保护中心已达到261 个。这些救助保护中心覆盖了我国大部分地市,保护中心全年共救助流浪儿童15.2 万人次。在保护中心内,流浪儿童可以获得文化和法制教育、心理辅导、行为矫治、技能培训等救助保护服务。短短10 年间,对流浪儿童的保护有了质的提升(见表1)。

(四)弃婴岛、家庭暴力庇护中心等有益尝试正在填补我国儿童社会保护平台“真空”

过去,儿童社会福利院主要针对孤残儿童,流浪未成年人救助保护机构主要针对流浪儿童。对其他困境儿童而言,一直缺乏相应的平台。近些年来,随着弃婴岛、家庭暴力庇护中心的试点建设,我国儿童社会保护平台的真空正在被填补。

2007 年深圳市首家家庭暴力庇护中心成立。受到暴力侵害的儿童等弱势群体到妇联投诉或者公安部门调解后,经本人同意可由妇联或公安部门送至家庭暴力庇护中心暂时居住。2009 年,上海市首家反家庭暴力庇护救助中心,免费为遭受家庭暴力侵害后暂时无法回家居住的受害人提供临时庇护救助。至2010 年,各地市分别开始设立反家庭暴力庇护中心,因受到家庭暴力侵害后无处安身、需要暂时庇护救助儿童可以申请庇护。家庭庇护中心的设立为遭受家庭暴力的儿童提供了短暂的保护平台。

弃婴岛最早开始于河北省石家庄社会福利院,2011 6 1 日,该院在院门外建起一座“婴儿安全岛”,作为弃婴接收设施和临时庇护场所。2013 7 月,民政部下发通知,要求各省确立1 2 个婴儿安全岛试点。之后,深圳、广州、郑州、南京、西安、成都等地社会(儿童)福利院陆续开展了婴儿安全岛试点工作。截至2014 2 18 日,中国已有28 个省区市试水建立“弃婴安全岛”。

两项试点探索弥补了我国儿童社会保护平台的不足。相关部门可以借助这一平台给儿童提供除现金之外的各种保护,维护儿童权益。

三、儿童社会保护事业面临的挑战

(一)儿童社会保护理念滞后

我国现阶段的儿童社会保护理念存在着非常明显的补残型特征,这主要表现为,我国已有的儿童社会保护政策不是建立在儿童平等权利的基础之上,而是建立在儿童特殊需要的基础之上。在此观念的影响之下,我国儿童社会保护的重点在于仅给孤、残、流浪乞讨儿童、受艾滋病感染儿童等几类特殊儿童提供基本的生存保护。在2013 年之前,孤残儿童保护政策是我国儿童社会保护政策的主体。虽然2011 年的《儿童发展纲要》与2001 年相比,保护对象更广泛、更细化,将贫困和大病儿童、流动和留守儿童、孤儿、残疾儿童、流浪儿童、受艾滋病影响儿童等都纳入保护范围,但迄今为止,我国普惠性的儿童福利仍很缺乏,仅在儿童保健、传染病预防、义务教育等少数几个领域给所有儿童提供保护。在国家、家庭与儿童的关系上,家庭仍被赋予了最主要责任,国家对儿童的责任没有得到凸显。

(二)尚未覆盖全部的困境儿童

从儿童社会保护的发展历史看,我国儿童社会保护的范围不断扩大,逐渐将保护对象拓宽至所有困境儿童。在民政部所选取的适度普惠型儿童福利制度建设试点地区,儿童保护的范围扩大至困境儿童和困境家庭儿童。即便如此,还有很多困境儿童没有被覆盖。其中最重要的两类儿童是留守儿童和短期困境儿童。

目前,我国留守儿童数量庞大。根据《全国2010 年第六次人口普查资料》样本数据推算,全国有农村留守儿童6102.55 万,占农村儿童的37.7%,占全国儿童的21.88%。留守儿童由于父母常年不在身边,缺少父母的关注与呵护,得不到来自家庭的完整呵护,是社会弱势群体,需要社会加以保护。但我国目前缺乏留守儿童保护政策。

此外,目前的保护对象大都注重长期困境儿童,而忽视短期困境儿童。所谓短期困境儿童,主要指因为种种原因而暂时处于困境之中,遭受忽视和虐待的儿童。短期困境儿童往往与家庭功能的暂时性失调相关联,如家庭突然遭受变故,父母角色冲突或角色紧张、家庭暴力、父母角色缺位、父母角色拒绝等。在现代社会,随着家庭的小型化以及传统型安全网(如邻里)的瓦解,家庭功能暂时失调后,儿童的权利受损现象很严重。目前的家庭庇护中心只针对遭受家庭暴力的儿童,2010 年后国家将事实无人抚养儿童纳入孤儿范围,享受儿童保障。但也仅限于父母死亡、弃养、服刑、重残几种类别,远没有涵盖所有的短期困境儿童。

(三)保护形式单一,水平低,事前干预不足

从保护形式看,我国儿童社会保护的形式比较单一。吉尔伯特认为,根据可转移性特征,社会福利品大致可分为六类:现金、物品、机会、服务、代用券和退税、权力。目前,我国对儿童的保护主要以现金和物品为主,形式单一。社会散居孤儿(家庭抚养、社会寄养、事实无人抚养)每人每月最低可获得最低600 元的现金补助。福利机构养育的孤儿可以获得食品、住宿、护理、心理辅导、教育支持,福利机构的残疾儿童孤儿还可以获得康复服务。未成年人保护机构的流浪儿童可以获得食品、住宿、卫生保健、文体娱乐活动、公益活动和家庭寻找服务,长期滞留流浪未成年人救助保护机构,还可以获得教育、培训、就业、心理辅导和行为矫治服务,街头流浪儿童可以获得生活帮助与自我保护技能指导。可见,现金和实物是困境儿童所能获得的最主要保护。

从保护水平看,目前的保护以生存权为主。对所有困境儿童而言,现金和实物保护以保证基本生存为标准。例如,福利机构儿童每月最低1000 元的养育标准包括了伙食费、服装被褥费、日常用品费、教育费、医疗费和康复费。这一水平仅能满足儿童基本的生存需求。对于残疾儿童的保护大都纳入家庭低保范围,也仅以生存保护为杠杆。在家庭庇护中心,儿童也仅能获得食品和住宿,主要以生存保护为主。只有少量的保护涉及儿童的发展权和参与权。发展权保护主要体现在义务教育方面,我国对适龄儿童的保护注重强调义务教育保护,尽可能保障其入学的权利。但根据《儿童权利公约》,发展权体现为充分发展其全部体能、智力、精神、道德、个性和社会性的权利。仅提供义务教育难以保障儿童个性的全面发展。保护水平的低下还表现在专业性的服务方面。文件规定,院内机构必须给予儿童心理咨询、教育等方面的服务。目前我国的院内机构缺乏专业性的儿童保护人员。我国职业化的社会工作兴起的时间不长,只有为数不多的省市开展了专业化的社会工作服务。根据统计,截止到2012 年底,全国463 家儿童收养机构共有员工11049 人,其中助理社会工作师仅250 人(平均每家机构0.54 人),社会工作师236 人(平均每家机构0.51 人)。

此外,目前的儿童社会保护以事后补救为主,缺乏对事中的干预和事前的预防。国际经验表明,对儿童事中的干预能及时帮助儿童摆脱权益受损状态,这需要给儿童提供各种求助服务,增进儿童权利。我国目前给儿童提供的保护服务中,很少有求助服务。同时,事前干预能从源头上保护儿童。国外许多国家都侧重给儿童所在的家庭进行教育,为儿童建立各种支持性网络,提升儿童能力等。而我国目前给儿童提供的服务大都集中于卫生保健、护理、心理辅导等方面,难以直接干预困境儿童,同时也没有提供给父母、监护人以及其他照料人的服务。

(四)责任主体不明晰

目前儿童社会保护存在责任主体不明晰问题。《未成年人保护法》规定了国家在儿童社会保护中的责任与义务。但却没有指定一个责任主体,它要求中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。但在很多国家机关内,儿童保护的职能往往与其他职能糅合在一起,归为不同的司局,不能形成体系化管理。以民政部为例,孤残儿童属于民政部社会福利与慈善促进司管理,流浪儿童属于社会事务司管理,军人家庭的儿童属于优抚安置司管理。依托妇联系统的妇女儿童工作委员会主要为实施《妇女发展纲要》和《儿童发展纲要》而设立,具有完备的层级设置,是协调机构,而不是责任机构,工作上也缺乏硬性规定。此外,《未成年人保护法》规定设立的未成年人保护委员会虽在省级以下有设置,但在全国层面没有设置,目前绝大多数依托共青团,也是协调机构。这两个协调机构均缺乏专职的儿童保护人员,在资金、经费以及权威性方面发挥的作用非常有限。由于责任主体未明晰,当儿童出现权益受损时,不容易追责。

(五)协调、整合机制未有效建立

《儿童发展纲要》对妇女儿童工作委员会的综合协调机制做了规定,如要求建立报告机制,各会员单位每年向委员会报告纲要的实施进展,还要求建立监测评估机制。但妇女儿童委员会仅是一个议事协调机构,没有强制力、执行力的实权,因此发挥的作用有限。

《未成年人保护法》虽然规定了“国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施,协调有关部门做好未成年人保护工作,具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定”,实际上未做具体规定。国务院2007 年发布的《关于贯彻未成年人保护法实施“未成年人保护行动”的意见》中对跨部门的合作有

了一些具体规定,在未成年人保护的一些热点问题领域(如安全、童工问题、儿童福利机构问题、未成年人健康上网、未成年人食品安全等领域),分别列举了牵头单位和配合单位,并对每个单位的分工做了具体规定。在该意见的指导下,跨部门的合作往往采取联合发文和专项治理两种方式。例如,民政部、国家发改委、公安部、司法部、财政部、国家卫生和计划生育委员会、国家宗教事务局就曾于2013 年联合发文要求加强弃婴保护工作。该意见搭建起了儿童保护跨部门合作的基本框架。但是这一框架也有问题,一方面,行动意见中列举的热点领域只是儿童社会保护的一小部分,在其他领域如何合作还值得探讨;另一方面,行动意见规定了儿童保护的牵头单位和配合单位,更强调保护任务的分解与落实,在多部门协作方面,它只列举了专项任务和信息交流两种方式,并没有对各部门之间如何进行信息交流、在专项任务中如何相互配合做进一步要求。以信息交流为例,我国至今未建立儿童的信息收集、分享、发布、利用和监测机制。每个部门都掌握一部分儿童的信息,但却没有共享平台,导致信息的利用程度低。

(六)社会力量参与不足

目前给儿童的社会保护主要是依托国家和家庭,其中,家庭在儿童保护中承担主要责任,国家给予困境儿童基本的生存保护,社会力量介入不足。目前,社会力量在孤儿保护方面有少量参与,一些家庭(包括国外的家庭)通过家庭寄养或收养的方式参与了保护。家庭寄养的小孩只占一少部分。同时,有些社会力量会通过与福利院开展慈善活动帮助儿童,还有些社会组织通过自身的服务给儿童提供保护。如警官张淑琴先后创办了4 个罪犯子女村服务服刑人员子女,东珍受艾滋病影响孤儿学校、东珍纳兰儿童心理研究所等直接给受艾滋病影响儿童提供服务。但是,当前我国的社会组织发展滞后,相关的儿童社会组织力量太薄弱。目前,较为成功的案例是律师协会对儿童司法保护的介入——2003 年中华律师协会成立了未成年人保护专业委员会,并于2004 年下文要求各省级律师协会都要成立未成年人保护专业委员会。同时,全国律师协会未成年人保护专业委员会还组建了未成年人保护志愿律师的全国协作网络。这种协会介入模式可以大力推广。

(七)社会化监督、保障机制缺乏

国家赋予了许多国家机关儿童社会保护的职能,并为此投入了大量资源。目前对这些部门相关资源的监督以行政监督和财务审计为主,并没有引入社会化监督机制。监督机制的缺乏容易引起政府缺位或不作为等情况,导致资源使用没有效率。一些地区由于经费限制,存在着行政事业经费侵占儿童保护经费的现象(见图2)。再例如,2013 年河南兰考“袁厉害火灾事件”就存在明显的政府不作为情形。根据《社会福利机构管理暂行办法》,“县级以上地方人民政府民政部门应当根据本行政区域内社会福利事业发展需要,制定社会福利机构设置规划。”但兰考县政府基于经济原因对福利机构建设采取拖延策略,这与袁厉害私人收养弃婴有很大关联。近几年来,国家投入了大量经费用于儿童保护,为艾滋病人、孤儿等发放基本生活费,建设未成年人保护中心等,但对于这些经费的使用效率我国还少有社会力量去监督。

此外,现阶段还缺乏儿童社会保护的保障机制,在经费、人员等方面都存在困难。我国至今没有系统的儿童保护经费预算,只有窄口径的儿童福利经费预算。人员方面,各部门也很少配备专职儿童保护人员。省级以下政府虽然成立了未成年人保护委员会,其办公室设在共青团系统,一般由其他工作人员兼任,专业从事儿童社会保护的人才非常匮乏。保障机制的缺乏严重影响了儿童社会保护工作的开展。

(八)发展不均衡,公平性不足

从城乡比较的角度来看,城市的儿童社会保护优于农村。其一,从保护资源看,大量的儿童社会保护机构建在城市而非农村。而且,很多儿童社会保护的试点项目都是先从城市开始。如反家庭暴力中心、弃婴岛等都是在城市中先出现。其二,从保护范围看,农村很多儿童没有被纳入保护范围,但恰恰农村需要被保护的儿童更多。2012 年,江西宜春一偏远小山村,一家5 个小孩全部溺水身亡,在当地引起很大反响。

2013 年,安徽医科大学公共卫生学院对安徽省长丰县的三所中学开展的意外伤害现状调查显示,留守儿童意外伤害的发生率高达46.8%,高于非留守儿童13 个百分点。还有就是农村的贫困率高于城市,处于贫困家庭的小孩的生存、发展权利堪忧。其三,城市儿童社会保护的水平高于农村。以最低生活保障为例,城市的标准远高于农村,城市贫困家庭的儿童所能获得的福利高于农村。即使是在孤儿保障金方面,城乡也存在着差异。需要说明的是,流浪未成年人保护中心的经费未单列,它属于流浪乞讨人员救助经费的一部分,故采用宽口径的统计,统计一般性的流浪乞讨人员救助经费。流浪乞讨人员救助经费加上流浪乞讨人员救助单位经费等于流浪乞讨人员救助总经费。就区域比较而言,少数省份发展快,有些省份发展慢。从收养机构看,截止至2012 年,湖北、新疆、安徽、广东、云南等省的儿童收养机构最多,位居全国前五名。位列最后几名的依次为天津、海南、江西、宁夏、青海等省。从在院人数看,安徽省年末在院儿童有2973 人,山东省有2969 人,而海南省只有84 人,位居倒数第一。在流浪儿童保护方面,2013 年,全国建成流浪儿童救助保护中心261 所,其中湖北省有78 所、湖南省有40 所、四川省有37 所、江苏省有18 所、江西省有12 所,甘肃省有10 所,六个省建成的流浪儿童保护中心数量占全国的74.7%。在救助人数上,2012 年,全国全年救助流浪儿童65316 人次,其中,湖南省救助17614 人次,占全国的27%,位居第一。排在第二位到第六位的依次为湖北省(9379 人次)、江西省(7675 人次)、广西省(7103 人次)、四川省(6268 人次)、宁夏(4560 人次)。五个省救助人次占全国的53.6%。而山东省有流浪儿童救助中心3 所,全年只救助了22 人。在儿童保护经费方面,以儿童福利经费为例,截至2012 年底,广东省的儿童福利经费支出为3.93 亿元,位居全国第一。排在第二、三位分别是河南省(3.63 亿)、云南省(3.42 亿)。位居倒数第一的是海南省(0.24 亿)。位居倒数第二、三位的分别为天津(0.26 亿)、吉林省(0.37 亿)。排在前三名省份儿童福利经费支出的总和为10.98 亿,占全国的21.6%。排在倒数后三位的省市儿童福利支出总和仅为0.87 亿。仅占全国的1.7%

就救助群体比较而言,目前,在儿童内部,不同的群体所获得的保护存在差异。一些急需保护的儿童没有被纳入保护范围,如留守儿童、遭受家庭虐待、忽视的儿童等几乎不能获得有效保护。此外,不同类型孤儿的安置存在着差异。健康的弃婴更可以被收养或家庭寄养,而残疾的孤儿大都只能在福利院抚养。虽然福利院也给予院内儿童以护理、心理辅导等服务,但与家庭相比,院内儿童无法获得家庭式的关怀。许多儿童福利院的孤儿都是残疾儿童(如脑瘫、重度智力残疾、自闭症等)。

四、完善儿童社会保护体系的路径

(一)确立建设适度普惠型儿童社会保护体系的总体目标

我国儿童社会保护体系建设的目标是:到2020 年前后,建成适度普惠型儿童社会保护体系。适度普惠型儿童社会保护体系是与补残型儿童社会保护体系相区别的。“适度普惠”有两层含义:一是惠及全体儿童,二是标准适度。适度普惠首先是普遍性的,它为全体儿童提供社会保护。这是《联合国儿童权利公约》、《未成年人保护法》对儿童权利平等的要求,也是社会政策公平性的要求,还是党的十八大所提出社会保障“全覆盖”的要求。其次,适度普惠是标准适度。它包括以下几层含义:一是干预范围的适度,即国家对家庭的干预是适度的,只有当家庭功能失调时才进行干预;二是保护水平的适度,满足儿童的部分而非全部需要;三是资源投入的适度,即儿童社会保护体系与我国现阶段的社会经济发展水平相适应;四是福利拓展的适度,对儿童社会保护持积极而谨慎的态度,一方面要在原来的基础上积极扩展和发展儿童福利,另一方面防止过高福利。总体来看,适度普惠制儿童社会保护体系的目标是保护基本权利免受伤害。在该目标下,又延伸出几个子目标:(1)在国家、家庭与儿童三者之间建立起动态的平衡关系;(2)通过国家干预,帮助儿童脱离危机与困境;(3)恢复受伤害儿童的社会功能;(4)改善儿童生存与发展的环境;(5)激活家庭功能,增进家庭抵御风险的能力;(6)帮助儿童实现法律所赋予的权利。因此,适度普惠型儿童社会保护体系既是国家责任的凸显,也是家庭福利责任的保护与激活。

(二)以“分类分层保护”作为儿童社会保护体系建设的原则

基于儿童需求的多样性以及儿童的成长性特征,儿童社会保护实行分类分层保护的方法。分类是指将儿童分成不同的类别,分层是指给予不同类别的儿童不同的保护内容与保护水平。根据上文对困境儿童的定义,儿童遭受权利伤害的风险来源于家庭和儿童两方面的原因,可将儿童分成四类——普通儿童、功能失常儿童、失依儿童和危机儿童。对于不同类型的儿童,所提供的干预和福利是不一样的(见表2)。

普通儿童给予医疗、教育、社会安全等方面的普惠性福利措施。功能失常儿童的主要特征在于家庭功能完整,造成儿童受伤害的根源在于儿童身心功能不正常,导致家庭功能超载,使家庭不能满足儿童成长的要求。因此,对这类儿童保护的思路是要通过国家的介入,减轻家庭负担、舒缓家庭压力、增强家庭能力,最终实现家庭和儿童关系的再构。失依儿童的特征在于家庭功能的失调,甚至瓦解,导致儿童权利受损。对这类儿童,应尽快帮助其脱离危机,摆脱受伤害状况;给予儿童各类帮助,恢复儿童社会功能;儿童所在家庭的功能重建或儿童新的社会支持网络的建立。危机儿童的特征是家庭功能和儿童自身功能均已破坏,儿童权利甚至身心都已严重受损,生存权得不到保障。由于家庭功能瓦解,国家应尽快给予危机儿童身心疗救。然后再通过儿童福利项目(儿童基本生活保障、教育救助、心理疏导与支持)等维护儿童基本权利,恢复儿童功能;通过实施家庭支持项目(如社区就业服务、家庭资产建设)和社会支持建设提升家庭能力。对功能失常儿童、失依儿童和危机儿童,国家都将承担保护功能,但保障有一个最基本的标准,即满足儿童基本权利,满足儿童健康成长的基本需要(见图4)。

(三)将困境儿童的干预作为当前儿童社会保护的重点

目前,我国已给予部分困境儿童相应保护,如为流浪儿童建立未成年人救助保护中心、为孤儿发放基本生活保障津贴,但还有不少儿童享受不到国家的保护。对于被忽视、被虐待的儿童而言,由于相关法律的滞后,我国暂时还未给予具体相应的保护。但实际上,他们的权利已遭受到一定程度的威胁或伤害。现代社会家庭的风险加剧,父母经常处于角色紧张之中,难免会出现对儿童的监护不足问题,使儿童遭受暂时性的风险。如果短期困境儿童不加干预,很容易陷入长期困境之中,如流浪儿童往往是从短期困境儿童发展而来。再如贫困家庭的儿童,由于家庭的贫困,他们长期缺乏成长所需的食物和营养,生存权遭到威胁,迫切需要外界干预。因此,从平等的角度出发,应尽快将那些未纳入保护体系的困境儿童纳入既有的儿童保护体系中,为他们发放基本生活保障金,保护其基本生存权,特别是要将那些家庭监护严重损害儿童的权利纳入保护范围。

(四)加快我国儿童社会保护体制建设

建立独立的儿童保护责任主体是推动儿童社会保护体系建设的重要一环。目前,综合协调式的组织已经被证明效率有限,需要在部级层面设置儿童社会保护的管理机构。但是对于该机构的建立却存在三种不同的思路:一是在国务院下设儿童社会保护领导小组;二是在国务院下设独立的儿童福利局;三是扩展某一部委有关儿童保护的职能,在其下设置独立的儿童福利部门。从我国行政部门改革的趋势看,前两种思路的可行性较小,第三种思路较为可行。我们认为,可以在民政部下面设立独立的儿童社会保护部门。具体而言,可以考虑在民政部下设独立的儿童社会保护管理机构,将目前民政部的社会福利和慈善促进司的儿童福利处和社会事务司生活无着人员救助管理处以及民政部下设的中国儿童福利和收养中心整合起来,成立一个专门的儿童社会保护中心,为民政部下属的副部级机构。依据儿童社会保护的要求重新规定该中心的职责。

其次,健全儿童社会保护的部门联动机制。儿童保护需要多部门的长效合作。这在地方层面(执行层面)尤为重要。为此,地方政府应该鼓励多主体在实际工作中的实质合作,可在市(县)级层面建立统一的儿童保护平台。这一平台接受儿童受损害事件的举报,并共享儿童信息。平台还可以将儿童的信息及时转移给相关的部门。这方面上海的流浪儿童社会保护机制很有借鉴意义。上海在流浪儿童救助保护建设中,成立了市政府分管领导为组长的领导小组;建立了部门联动救助服务体系,尤其建立了公安、城管和民政慈善救助服务三合一的街头救助服务工作体系,通过服务完成多部门的联动。借鉴以上经验,现阶段可以考虑在民政系统设立儿童保护的专线电话,但可与公安部门的电话(110)以及其他服务电话(如114)之间建立相应的连接,提供转介等服务。

(五)加大对儿童社会保护的资源投入

从财政投入看,目前我国用于儿童社会保护的经费与儿童的保护需求不相匹配,2012 年,我国用于儿童社会福利的经费仅占全国民政事业费用于社会福利方面经费的15.8%。由于对儿童社会保护的投入不足,有些地方用于儿童福利机构的行政开支占的比重较大,减少了用于儿童福利的资金,不利于对儿童进行保护。因此,应进一步加大对儿童社会保护的财政投入。鉴于我国区域经济发展不平衡的特征,应加大中央对中、西部地区以及农村地区儿童社会保护经费转移支付的力度。另一方面,还应探索建立多元化的筹资机制。其一,提高公益彩票金用于儿童福利的比例。“十一五”期间,中央彩票公益金总计112.29 亿元,其中16.37 亿元用于儿童福利事业,占14.58%。在“十二五”期间的前两年,中央彩票公益金总计63.71 亿元,其中用于儿童福利事业的为7.83 亿元,占12.3%,比“十一五”低了2.3 个百分点。其二,积极引入社会资金用于儿童社会保护事业,弥补当前财政资源的不足。

(六)加快儿童社会保护专业人才队伍建设

服务人员直接为儿童提供各种服务,其水平的高低直接决定了儿童福利的质量。针对现阶段儿童服务人员质量不高的现实,一方面应加强对儿童福利机构内的服务人员(如儿童护理员、医护人员、特教教师、社工、康复师)的专业培训,另一方面应严格执行儿童服务人员职业准入的规定,保证服务人员的专业性。再者,还需科学地设置儿童福利机构岗位,制定有吸引力的薪酬方案,吸引专业人才进入儿童社会保护队伍。最后,要重点加强儿童社会工作者和儿童律师两类人才队伍建设。社会工作服务和法律服务是儿童社会保护领域的两个重要内容。目前,我国的社会工作人才队伍建设刚刚起步,开展儿童社会工作的社会工作者数量不多。在律师队伍中,由于之前儿童案件不多,专门从事儿童社会保护案件的律师也不多。因此,未来应出台针对性的文件,重点加强这两类人才队伍建设。

(七)引导社会力量参与儿童社会保护

引导社会组织参与儿童社会保护,首先要积极引导社会组织监督儿童社会保护政策和项目的实施,避免政府失灵。同时,政府部门还应在已有儿童社会保护政策和项目的实施过程中,鼓励多元参与,积极引导社会组织提供服务,探索建构社会组织协同政府进行儿童社会保护的机制。再者,积极引导社会组织参与目前儿童社会福利制度未涵盖的困境儿童,改变政府缺位的情况。我国现代的儿童福利制度对事实无人抚养儿童、残疾儿童、患大病重病儿童、患罕见病儿童、流浪儿童、流动儿童、留守儿童、贫困家庭儿童的救助和服务还基本上处于空白。因此,要积极引导和鼓励社会组织结合以上困境儿童的需求,根据自己组织的特点与专长,对这些困境儿童开展直接救助和有针对性的服务,增强困境儿童所在家庭抵御风险的能力,使其能更好地保护儿童,摆脱困境。基于儿童生存权的考虑,应重点鼓励社会组织从事儿童医疗救助。由于民政部门对儿童救助承担主要责任,因此未来民政部门应通过多种方式(如购买服务)积极引导社会组织介入这部分困境儿童,及时给予他们帮助。

(八)营造有利于儿童成长的社会环境

要建立适度普惠制儿童社会保护体系,今后应该切实依法加大对损害儿童权益行为的查处。一方面,建立起查处损害儿童权益行为的长效机制,继续严厉打击拐卖儿童、利用儿童乞讨等违法犯罪行为,维护儿童权利,帮助儿童回到安全的环境中。另一方面,对父母不履行监护责任或者监护失当行为进行查处,如果家长不适合作为儿童监护人,应依法中止或剥夺父母的监护权,并为儿童提供替代性养护安排。各级政府部门要依法切实担负起对儿童权益保护的职责。公安机构要强化治安管理,有效遏制家庭暴力,预防未成年人犯罪;法院要及时审判侵害儿童合法权益的案件;在抚养、抚育、赡养、财产继承等婚姻家庭案件审理中,加强对儿童合法权益的司法保护;法制部门要对严重侵害儿童合法权益的重大案件依法进行监督;教育部门要贯彻落实《义务教育法》和《未成年人保护法》等法律法规,保障适龄儿童的受教育权。

 

基金项目:民政部课题“我国儿童社会保护体系建设研究”(2014 6 月完成)阶段性成果。民政部政策研究中心付长良副司长、谈志林处长、何立军助理研究员及北京师范大学乔东平教授等组织或参与了提纲的讨论,特此说明并致谢。

作者简介:李迎生,中国人民大学社会与人口学院教授、博士生导师,主要研究方向为社会政策理论与应用。袁小平,中国人民大学社会与人口学院博士研究生,南昌大学社会学系讲师,研究方向为社会政策。(北京,100872

 

 
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