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  李迎生 慈善公益事业的公信力建设论析  
  作者:李迎生    发布时间:2016-01-09   信息来源:社会学视野网  
 

慈善公益事业的公信力建设论析

 

李迎生

 

原文载于:《中共中央党校学报》2015年第6期。

 

 内容提要:公信力是慈善公益事业的生命。近年,我国慈善公益事业发展遭遇严重的信任危机。公信力建设的理论探索及境外经验表明:健全、完善相关法律法规,实行严格的自律和他律,是慈善公益组织建立信任、推进公信力建设的关键,我国慈善公益事业公信力建设应当循此展开。

关 键 词:公信力;慈善公益;信任危机;国家监管;第三方监管;自律;信息公开

基金项目:中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项经费支持(项目号:15XNL006

 作者简介:李迎生(1962-),男,安徽桐城人,社会学博士,中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授,博士研究生导师。

 

 

公信力,即使公众信任的力量。孔子说,“民无信不立”(《论语·颜渊》);管子说,“诚信者,天下之结也”(《管子·枢言》)。孔子及管子所讲的公信力,显然是针对政府或统治阶级而言的。其实,公信力作为一种无形资产,对社会公益事业也非常重要,直接影响到慈善公益组织的公共募款能力。没有公信力的慈善公益组织终将失去生命力。近年公益行业一系列负面事件曝光后,公信力危机成为公益行业必须面对的严峻问题。本文基于公信力对慈善公益事业重要性的认识,正视当下我国慈善公益事业发展遭遇严重信用危机的实际,总结、借鉴国(境)外慈善公益事业公信力建设的相关经验,就加强我国慈善公益事业公信力建设的路径做初步探索。

 

一、公信力是慈善公益事业的生命

慈善公益事业是以社会公共利益为诉求的利他性、非营利性事业。慈善公益活动内容包括公共服务(福利),社区服务,环境保护,文化(知识)传播,社会救助,社会援助,治安服务,紧急援助,老年照顾,青少年服务,残疾人服务,民间慈善,社团活动,社工服务,文化娱乐活动,等等。慈善公益事业,其主体主要是慈善公益组织,在国外一般称为第三部门,在我国则属于“社会组织”的范畴。

对慈善公益事业而言,公信力至关重要。公信力,《现代汉语词典》的解释是:使公众信任的力量。在英文表达中常选择Accountability作为(慈善)公信力的对应词Accountability,强调值得信任、问责交代等,主要涉及民间组织公信力。对慈善公益组织而言,更多强调的是其是否承担了相应的责任和义务即问责交代,由此作为获得政府、社会信任的前提。简言之,社会组织公信力是指社会和公众对社会组织的认可度、信任度和满意度。它是一种认知评价体系,包括对社会组织的合法性、宗旨、诚信、能力、效率等方面的认可、信任和满意程度,其评价主体是社会和公众,包括政府机构、大众媒体、捐赠方、服务对象、第三方机构等多方主体

公信力作为一种无形资产,体现了一个慈善公益组织存在的合法性、在社会中的信誉度以及在公众中的影响力等特征。慈善公益组织获得社会公众信任的能力是慈善公益组织在长期发展过程中日积月累而形成的。被社会公众所认可、信任乃至赞美的程度也是慈善公益组织自身魅力和美誉度的体现。公信力已经成为社会衡量慈善公益组织优劣的重要尺度。慈善公益组织公信力的提高可以促使公众和企业的慈善意识增强,促进慈善事业的蓬勃发展。可以说,公信力是慈善事业良性发展的基石。甚而可以说,公信力是慈善公益组织或慈善公益事业的灵魂或生命。

首先,公信力决定一个慈善公益组织是否能够获得必要的或基本的资源,这是决定其生存、发展的前提或基础。如果说,政府组织可以通过公共权力获取资源,市场组织可以通过市场交易取得利润,那么,慈善公益组织作为非政府、非营利组织,既没有公共权力也不能像企业那样以利润最大化为目的,摄取资源靠的只能是公信力。慈善公益组织经费的重要来源是国内外组织和个人捐赠的款物,社会公众之所以愿意向慈善公益组织进行捐赠,无非是基于慈善公益组织的公信力,即社会公众信任慈善公益组织,愿意把善款善物交给它,并相信它能把这些善款善物运用好、配置好。对于慈善公益组织而言,公信力是立身之本,是取信于民的重要保证,是最宝贵的软实力。当前慈善公益事业发展面临的最大问题之一,就是如何提高慈善公益组织的公信力,使公众信任慈善公益组织,能够放心地把钱物交给慈善公益组织。

其次,公信力决定一个慈善公益组织与政府、社会、其他公益组织乃至服务对象合作关系的建立和维持。“社会信任……产生于对道德规范的共同直觉”。信任是社会资本的要素之一,是社会资本的基础,也是公信力的核心。所谓社会资本,福山认为,它是“群体成员之间共享的非正式的价值观念、规范,能够促进他们之间的相互合作。如果全体的成员与其他人将会采取可靠和诚实的行动,那么他们就会逐渐相互信任。信任就像是润滑剂,可以使人和群体或组织更高效地运作……”。公信力即“使公众信任的力量”,其核心是信任。对慈善公益组织而言,取得公众信任是其最重要的社会资本,据此可以与政府、企业、兄弟机构、媒体、大众、社区乃至海外进行广泛的互动合作,从而维持组织的良性运转。一个缺乏公信力的慈善公益组织,不仅难以为社会公众所接受,被服务对象所唾弃,甚至被有正义感的员工所不齿。

最后,公信力决定政府、企业、社会组织三足鼎立的格局能否最终形成,党中央、国务院关于发展慈善公益的大政方针能否真正落到实处。政府、企业、社会组织三足鼎立的格局是市场转型的必然要求,是社会结构演变的必然趋势,是我国全面深化改革的目标之一。党的十八届三中全会《决定》从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度做出“激发社会组织活力”的重大战略部署,提出要“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。随着全面深化改革的推进,慈善公益组织将日益成为社会公益事业的关键主体,其地位举足轻重。而其能否承担起国家所赋予的重任,关键在于其是否有良好的社会公信力。不能轻视、忽视个别或为数不多的慈善公益组织公信力丑闻的负面影响,由于“蝴蝶效应”“老鼠屎效应”的存在,这种负面要素最终可能影响我国社会公益事业发展的大局。

以上我们讨论了公信力对慈善公益乃至整个社会公益事业的重要性。那么,良好的公信力应当如何建立起来并有效维持呢?美国学者LynneG.Zucker把信任建立的渠道分为三个,对我们有所启示:一是基于个人之间的互动和交往而建立的信任(process-based),如朋友之间的信任;二是基于血缘或地缘等共同性而建立的信任(characteristic-based),如亲人之间、老乡之间的信任;三是基于法律制度等现代制度而建立的信任(institutional-based),如股东或社会公众对公司的信任。就慈善公益组织而言,大型正规的慈善公益组织是基于第三种信任而建立起来的,即通过严格的内部治理和法律制度建立信任。王名在阐述非营利组织公信力时也曾提出,公信力是社会对一个组织的认可及信任程度,它通过法律约束和自律规范来体现。可见,相关法律的健全、完善,严格的监管(依法进行的内部、外部监管),对慈善公益组织的公信力建设至关重要。

 

二、慈善公益事业的信任危机

伴随改革开放的深入推进,我国慈善公益事业的发展令人瞩目。据民政部统计,截至2014年底,全国共有社会组织60.6万个,其中社会团体31.0万个、基金会4116个、民办非企业单位29.2万个。这些社会组织吸纳社会各类就业人员682.3万人,形成固定资产1560.6亿元;社会组织增加值为638.6亿元,接收各类社会捐赠524.9亿元。根据2007-2014年中国社会组织发展情况的统计数据:社会团体从21.2万个增加到31万个,增加46.2%;基金会从1340个增加到4116个,增加207.2%;民办非企业从17.4万个增加到29.2万个,增加67.8%;社会组织总量从38.7万个增加到60.6万个,增加56.6%。若把时间跨度拉长一些,1989年我国社会组织只有社会团体,数量仅为4544个,2014年社会组织总量是1989年的近135倍。

我国深化改革的目标之一是要实现“小政府、大社会”或“强政府、强社会”,公益、福利主要将由社会(组织)承担,政府与社会(组织)互补、合作,社会组织还将获得进一步发展。与传统事业单位不同,社会组织主要通过社会、民间渠道筹集资金、资源开展社会公益事业。因此,促进社会组织发展关键须解决资金问题。由于多方面原因,近年我国社会组织发展遭遇资金瓶颈。其中公信力不足或信任危机是导致社会组织筹资困难的关键因素。无疑,提高中国慈善公益事业的透明度是加强慈善公益行业公信力建设的当务之急。

据中民慈善捐助信息中心的全国捐赠数据监测显示,20116月郭美美事件发生后,公众通过慈善公益组织进行的捐赠大幅下降:35,慈善公益组织接收捐赠总额62.6亿元,68月降为8.4亿元,降幅达86.6%。另据2011年二季度全国民政事业统计数据显示,和上年同期相比,2011年上半年社会捐款数额出现大幅减少:2010年上半年,全国社会捐款为100.5亿元,2011年同比减少74亿元,降幅达73.6%

有学者根据《2012年度中国慈善公益组织透明报告》数据对中国慈善公益组织透明度整体状况作出分析,指出行业整体透明度低。中民慈善信息中心以100分为满分,对500家样本组织的监测计算结果显示,2012年度我国慈善公益行业“年度透明指数”为45.1,行业整体透明度得分不及格(11)。

500家慈善公益组织监测样本中,年度透明指数在80分以上(含80分)的组织有20家,占4%;年度透明指数在60分以上(含60分)80分以下的组织有82家,也就是说,60分以上的组织共计102家,占500家样本的20.4%;年度透明指数在60分以下的组织398家,占整个样本的79.6%12)。

据基金会中心网测算,2012年基金会透明指数的平均得分仅为45.79分,约占总分129.4分的35%,其中有981家基金会分值低于平均得分,即44%的基金会未达到平均得分(13)。另据中新网深圳2014919日电,在深圳发布的《2014年度中国慈善透明报告》显示,1000家检测样本组织的透明指数平均值为44.10(总分为100)(14)

综上可见,慈善公益组织信息不透明问题至今仍是一个全局性的问题。这个问题不解决,慈善公益组织的公信力难以改善,公众对慈善公益事业投资捐赠的积极性难以实质提高,慈善公益组织因难以获得必要的资金、资源而无法开展相应业务。

我国慈善公益事业之所以出现信任危机,原因是多方面的,其中最重要的是监管不力。首先,迄今我国尚没有一部统一的慈善公益事业法,涉及公益、慈善捐助的法律仅是散见于某些行政法律规章中,如公益事业捐赠法、基金会管理条例、红十字会法、基金会信息公布办法、救灾捐赠管理办法、民办非企业单位登记管理暂行条例等。这些法律法规规定比较笼统,缺乏针对性,其权威也不足。

其次,对慈善公益机构未建立有效的监管机制。政府并没有专门部门对慈善公益组织的运作包括受赠财产的使用进行监督和指导,如虽规定社会组织实施双重管理,而在实施过程中,所谓的业务主管机关只是“徒有其名”,而民政部门只管登记。由于没有规定具体的监督主体、监督方式,以及相应的处罚办法,所谓的监督实际上几乎不存在。

最后,也是最关键的,信息公开缺乏强制措施。在政府层面,只有民政部公布的公益慈善捐助信息公开指引、基金会信息公布办法等相关政府规章,强制性不足,慈善公益组织一般凭自愿公开信息。社会最关心的核心信息公开如财务公开,往往流于形式,直至出现危机危及慈善公益组织生存时才出现“临时抱佛脚”式的“公开”。而这时,即便公开做到位了,公众往往也并不“买账”。

慈善公益组织能力不足,尤其是公信力危机,导致近年我国公益、福利领域出现某些乱象、问题,乃至酿成一些恶性事件,引起了国内外的广泛关注:如2012年的毕节流浪男童垃圾箱取暖死亡事件(15)2013年的河南兰考袁厉害事件(16)……这些事件要么是民间自发公益行为,爱心可嘉,但条件不足,又难以监管;要么是公益事业存在短板或空缺、死角。这些事件表明要加快社会组织的发展,把政府管不了、企业不愿管、民间难监管的社会公益事务尽快管起来,但其关键是提高公信力,前提是强化透明度,摆脱目前深陷其中的信任危机。

 

三、境外慈善公益事业公信力建设经验借鉴

公开透明是公众对慈善公益组织的基本要求,也是慈善公益组织公信力建设的突破口。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过,慈善事业要有玻璃做的口袋。只有当公众看到或了解到自己捐献的钱物最终是用在帮扶困难人群的身上,慈善公益组织才会得到公众的信任。慈善公益组织怎样做到公开透明,需要通过怎样的有效监管?这方面,境外给我们提供了一些值得借鉴的经验。

(一)强有力的国家(政府)监管

美国是慈善业发达国家,慈善捐赠量居世界第一,大小慈善机构100多万个。美国政府对慈善机构善款使用的监督分为法律和行政两种手段,以及联邦和地方两个层面。在行政上,联邦政府的国内税务署是实际上的慈善机构主管部门。根据国会2000年通过的国内税务法第6104款,包括慈善机构在内的所有组织每年都必须向国内税务署上报年度财务报表,称为990表。990表要求提供的信息十分详细,包括慈善机构前5名收入最高的成员名单,前5名报酬最高的合同商名单,以及筹款所需花费。更重要的是,该表还要求提供与所有董事会成员有关的金融交易记录。如果这些交易有问题,相关董事可能会被课以高额税收,慈善机构也可能失去免税资格。而且任何美国公民都可以去慈善机构查阅账目。

在地方层面,美国多数州都规定慈善机构必须向州总检察长提交年度报告,包括机构现状和人员变动等情况。总检察长还可以代表公众对触犯公共利益的慈善机构提起公诉。在2005年卡特里娜飓风灾害后,慈善机构“诺亚的心愿”以救灾名义筹得善款800万美元,但只将其中140万美元用于救灾。加州总检察长布朗在查明情况属实后,将该组织账户上所余400多万美元全部没收,由州政府负责将其用于救灾,并禁止其总裁5年内担任任何一家慈善机构的领导人,还要求其董事会成员接受管理方面的培训(17)。

新加坡慈善总监办公室20117月发布《慈善机构从事商业活动的指导》,这对慈善机构从事商业活动做出了原则性的指导:第一,慈善机构主要宗旨是为了从事慈善事业,若非必要,不鼓励从事商业经营活动,即使从事经营活动,最好也是提供托儿所、医疗服务等关乎公共福祉的活动;第二,如果从事其他经营活动,则须成立一个子公司进行运营,避免慈善机构直接参与商业经营活动,这是由于慈善机构从事商业活动容易导致滥用公众信任牟利的现象;第三,慈善机构从事商业活动不得使风险敞口过大,要以确保商业活动不会导致慈善公益组织蒙受巨大损失风险为前提(18)。

(二)独立、公正的第三方监管

第三方评估机构属于非营利组织,不接受被评估机构的费用或资助,而是通过其他经费资助来进行评估,并把评估结果公之于众。

美国慈善公益组织完全公开透明,捐款、会员会费、管理人员薪酬、慈善开支去向都有记录,任何人都可查阅。美国有个“慈善导航”网,对全国5500家知名慈善公益组织进行信息发布和评估,并按照各个指标评选出各类“10个最”慈善机构,如“10个规模最大的慈善组织”“10个一贯最优秀的慈善组织”“10个管理人员报酬最低的慈善组织”等。美国10个规模最大的慈善组织在最近一个财政年度的慈善开支都超过了5亿美元,这10个慈善组织年度慈善开支总额超过100亿美元(19)。另外,美国还有一些慈善领域的专业论坛,如“独立部门”。它是一个由约500家慈善组织、基金会及公司捐赠项目等组成的联盟。“独立部门”创立至今已有25年的历史,2004年在美国参议院财政委员会的支持下开始举办年度“非营利部门圆桌论坛”,对美国非营利部门的治理、透明度以及道德标准进行全面检视(20)。

在香港,有一些民间审计师或团队,对香港全部的慈善资助进行“信誉度”排名。“香港社会服务联会”简称“社联”,每隔5年进行一次民意调查,让香港市民选出可信的慈善团体。最近两次评选,香港红十字会都名列前茅。根据香港红十字会统计,该会每年

在香港媒体上的报道量为1200多次,平均每周50多条,在香港众多慈善机构中位于前列。香港红十字会在每项活动结束后,都会召开一个“评估会”,一旦发现错误,首先不让它恶化,其次不让它重复发生(21)。

德国为了规范慈善机构的运作,设有两家独立机构,负责监督善款的使用情况,它们通过颁发“捐助徽章”的形式认证募捐资质,获“捐助徽章”的组织更受公众信赖。开展募捐活动的组织若想保留“捐助徽章”,必须每年提出申请并接受审查。这两家机构分别是德国社会福利问题中央研究所(DZI)和德国天主教联盟(DEA)DZI创立于1893年,是专门监督在德国募捐的非政府组织对善款使用情况的独立机构。但两家机构对开展募捐活动的组织的监督并不具有法律强制性,而是建立在自身“公信力”的基础上。它们向通过其审查的社会福利组织和慈善公益组织颁发“捐助徽章”,由此认证这些组织具备募捐资质。由于公众认可这两家机构的权威性,所以获得其“捐助徽章”的组织比未获认证的组织更受公众信赖。DZI将其“捐助徽章”的授权使用期限定为一年。这意味着,若想保留“捐助徽章”,开展募捐活动的组织就必须每年提出申请,每年接受一次审查。申请“捐助徽章”使用权的组织须将年度财务报告及相关材料送交DZI审查。首次申请“捐助徽章”的失败率在30%左右(22)。

(三)严谨的行业(机构)自律

慈善公益组织内部治理制度是影响慈善公益组织公信力的关键之一。英美法系和大陆法系国家多对慈善公益组织的内部治理规则进行了规范,强调慈善公益组织的内部权力制约和通过内部治理保障慈善公信力。英美法系国家的慈善内部治理体现了董事会中心主义的思想。董事会不仅是法人的执行机构,而且还是监督机构。而大陆法系国家则强调权力机构、执行机构和监督机构的分离原则(23)。

红十字国际委员会的法定机构包括大会、大会理事会、主席、指导委员会和内部审计部。国际红十字会的内部审计部是完全独立的,相当于独立司法机构,直接向大会报告,独立评估红十字国际委员会的表现,并判断其资金配置与该组织的策略是否相关(24)。

捷克主要通过完善慈善公益组织的内部监督机制、促进公众监督以及通过财政、税收手段来实现慈善公益组织的规范发展。以基金会为例,其法律主要通过规范内部治理结构,包括董事会、监事会(审计员)等机构的设置实现内部制衡,通过规定信息披露义务促进公众监督,以及在对基金会提供财政补贴和给予税收优惠过程中,实施严格的财务监督制度(25)。

英国慈善事业一项铁的原则是公开性和透明度。慈善机构中没有一个数字不能公开:任何人需要慈善机构财务方面的任何数据,慈善机构都应当提供。各慈善机构都出版各种年报和财务报告。清华大学王名教授等人在考察时需要一些详细数字资料,随时都可以获得(26)。

为防止出现财务漏洞,新加坡慈善机构监管借鉴一般公司治理的做法。新加坡慈善机构需要遵守一系列规定,包括筹款时向捐款人说明筹款的目的,保证实际用途与此相符,并做好记录备查。对于那些公益性非营利组织来说,公众对其信息披露的要求不亚于对上市公司的要求。根据规定,慈善机构募捐时一般要明确设定目标额度。如果募捐所得超出目标,可以用于符合其慈善宗旨的活动,但必须向捐款人说明(27)。

香港红十字会注重善款的公开,在它的官网上,可以看到从1999年至2010年的年报,每一份年报均列出筹款报告和财务收支。香港红十字会设有10名新闻发言人,对于任何媒体“有关公务的询问”,该会的规定是“不可以不回答”(28)。

(四)依法监管,注重机制建设

依法监管。英国在这方面的法律制度比较健全,1601年即颁布了世界上最古老的慈善法。英国慈善公益组织监管方面,除了这个慈善法之外,还有一个很重要的法规叫理事会管理法,该法律也有80多年历史了。英国1992年新《慈善法》明确规定,公众中的任何成员只要交付一定合理的费用,就有权获得慈善公益组织的年度账目和财务报告(29)。

国家与社会合作监管。英国由慈善委员会对慈善公益组织实施登记监督职能。慈善委员会是一个有立法权的独立的国家机关。它不是政府下设的一个部,但是它的经费是由政府提供的,它的主要工作人员是公务员。他们的工作向议会负责,像最高法院一样有立法权,但是独立于行政之外,不受行政管理,最高首长与政府部长是平级的。该机构体系庞大,有工作人员1600人,主要职能是登记和监督。登记程序很简单,凡每年活动经费在5万英镑以上的慈善公益组织都要向该机构登记。登记之后,该机构就必须监督,目前接受其监督的慈善公益组织有将近20万家。慈善委员会不是派人进行直接的监管,而是建立了全国性的公益举报和迅速及时的受理机制,通过24小时的举报监控,全英任何一个地方的任何一个公民都可以在任何时候用电话举报和直接举报。慈善委员会每个月接受举报2000多次,主要根据举报对慈善公益组织进行监控(30)。

内部监管与外部监管相结合。红十字国际委员会财务方面由内部审计部和外部独立的审计公司联合审核,并在国际红十字会官方网站公开发布审计报告,以确保红十字国际委员会的账目能够为捐助人提供最多的信息,同时详细说明资源是如何被利用的。如,打开由著名会计师事务所普华永道负责的国际红十字会年度财务报告会发现,从员工福利、救援物资运输与储存,到旅行费用及行政支出等信息,一目了然(31)。

 

四、加强慈善公益事业公信力建设的路径

(一)切实强化外部监管

我国目前实际存在的草根社会组织数以百万计,但经主管部门认可的仅有60.6万家,这与政府对民间组织设立的准入门槛较高有关。例如,设立基金会有最低资金额的要求,在民政部门办理登记前,还必须找到一个业务主管部门。社会学界两个较有影响的基金会——郑杭生社会发展基金会及陆学艺社会学基金会,都是在北京社科界找到业务主管后,又在北京市民政局登记的。双重管理在特定时期、对特定组织有必要性。目前,针对更多的社会组织,相应的管理正在逐步放开,仅在民政部门登记即可。

问题在于,“现在政府基本是入口管理,其实政府更重要的是监督。”(32)政府不应该只负责登记,即入口管理,更重要、更例行的工作是过程管理,即对社会组织实际开展业务工作的监管,而恰恰在后一方面,还有大量工作要做。目前的情况是,慈善公益组织成立后,其内部资产的运作、财务及税收情况缺少透明度,对慈善公益组织的内部治理结构缺乏监督机制,登记部门和主管部门实施的“双重管理”往往流于形式,导致社会组织乃至整个社会公益事业出现严重的信任危机。

因此,有必要借鉴一些国家的做法,把对慈善公益组织管理和监督的重点放在其设立之后,强化政府对慈善公益组织的监管,特别是加大对公益组织税收、财务的监督力度(33)。在这方面,政府的财政、税务、审计部门负有重要的监管责任。

在强化政府监管之外,加强独立、公正的第三方监管在我国尤其必要。这里我们特别强调独立与公正,独立是公正的前提、保障。目前在我国,不少社会组织其实是官办的,或者是政府“幕后”操办的。政府监管很可能是“自己人监管自己人”,难以做到客观、公正。独立的第三方监管就变得非常必要了。

20107月,基金会中心网作为一个独立的第三方机构上线之初,全国1857家基金会,只有16%披露了财务报告,只有1%披露了善款流向项目的信息。但通过该机构的不懈努力,三年之后,90%的基金会披露了财富报告,60%左右的基金会披露了善款流向。独立第三方机构的监管之所以有效,原因在于,这些机构为了自身的长期可持续发展,再加上竞争,形成了一套独立运作的模式。其以行动为抓手,以排行榜为压力,以媒体报道为策略,逼得慈善公益组织、基金会不得不更加透明、公开(34)。

我国当前的问题是,这类独立的第三方机构不仅数量少,而且能力不足,限制了其公正监管作用的发挥。

(二)将行业(机构)自律落到实处

外部监管固然重要,但如果没有行业自律配合,则很难起到实际效果。2013年初,我国开始实施行业协会商会类、科技类、慈善公益类、城乡社区服务类等四类社会组织由民政部门直接登记,不再需要业务主管单位审查同意。随着时间的推移,我国政府对社会组织的登记管理将越来越宽松。在政府对社会组织的准入进一步宽松的大环境下,社会组织如何通过行业(机构)自律以提升公信力、从而增强生存发展的能力就变得十分重要。

2013829日、30日,基金会中心网三周年大会在云南昆明举行。大会聚焦“自律、变革、发展”的议题,邀请政府、基金会、国际机构、民间公益组织、专家学者、企业等各界代表共聚一堂,探讨政策改变与社会改革的大形势下慈善体制的变革方向。会上,中国扶贫基金会执行会长何道峰明确指出:“行业自律问题是中国公益建设的首要大问题。”(3520141029日,李克强总理主持召开国务院常务会议,要求强化慈善公益行业自律和社会监督,引导慈善公益组织依法依规募捐,严格规范使用捐赠款物,及时公开项目运作、款物募集及使用等情况。加强监管,依法查处违规募捐、违约使用捐赠款物、无正当理由拒不兑现捐赠承诺等行为。增强慈善公益组织公信力,把慈善事业做成人人信任的“透明口袋”(36)。

在政府、学界、社会组织本身对行业自律达成共识的情况下,如何采取切实措施推进慈善公益行业自律是需要认真探索的。在笔者看来,落实行业自律应当多管齐下。对社会组织自身而言,在政府指导、依法活动的基础上,加强内部治理结构建设,通过董事会(理事会)与监事会的相互制衡,增强行为自律,这是首先要强调的。我国的慈善公益组织大多和政府部门密不可分,有的慈善公益组织的负责人和工作人员直接来自政府部门,习惯于将决策权掌握在少数人甚至一个人手中。即使是民间慈善公益组织,也基本上是领导一个人说了算,缺乏完善的民主决策程序和内部监督制度。社团登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例对慈善公益组织的内部治理机构未作规定,基金会管理条例虽有一些规定,但对于理事会、监事会的运作以及董事、监事的责任等一系列问题也未涉及。这种状况显然不利于落实行业(机构)自律,亟待改变。

同时,慈善公益组织同类联合组织或枢纽型组织,如中国慈善联合会、中国社会工作联合会、中国银行业协会等,在落实行业自律方面负有重要职责,且所起的作用比较大。2013419日成立的中国慈善联合会的宗旨是:联合慈善力量、沟通社会各方、促进行业自律、推动行业发展。这就将促进行业自律作为其宗旨之一。中国银行业协会2013628日发布《中国银行业慈善公益自律约定》,不仅对行业慈善公益事业规范化发展起到引领作用,而且对其他行业慈善公益行业自律也将起到一定的示范作用。

(三)推进社会公益信息公开

其实,无论是外部监管还是内部自律,信息公开都是一个绕不开的焦点和关键。信息公开有利于政府加强对慈善行为的监督,也为公众知情参与和监督提供了渠道,将有力地督促慈善公益组织在内部治理结构、财产管理和使用等各个方面健全制度,加强自律,以公开促公信、以公开促规范,这已经成为政府管理慈善事业的一个重要方向,也是检验行业(机构)自律成果的一个重要杠杆。目前我国慈善公益信息公开建设还存在不少问题。慈善公益组织信息公开立法、制度建设的滞后,慈善信息的不公开、不透明,公益组织、负责人不愿公开,等等,是导致国内慈善公益组织陷入信任危机的主要根源。

推进社会公益信息公开,笔者认为首先要贯彻“四化”“四性”原则。“四化”指的是:第一,“常规化”,或者说“制度化”——不是想公开就公开、不想公开就不公开,而是一项常规化的制度举措,具有一定的强制性。第二,“标准化”,即制定慈善公益信息公开标准。中国红十字会副会长郭长江2014年初曾表示,法律法规的缺位,使慈善公益组织的信息公开工作面临着如何公开透明、公开哪些内容、公开到何种程度等具体问题。“没有清晰的、可操作的公开标准,常常使慈善公益组织处于无所适从的尴尬境地”(37)。第三,“类别化”,即针对不同性质的机构采取不同的办法。从事公益事业的组织性质不同,其所使用的资源来源也不同。有的使用公共(财政)资源;有的既使用公共资源也使用社会资源;有的使用私人资源(如民企主办的公益)。使用公共资源、社会资源的组织都有信息公开的义务;使用私人资源者则应适用自愿原则。第四,“多元化”。在新媒介时代,应当积极运用各种新技术、新工具,开拓多元新渠道、新平台,真正做到信息对全体公民的合法公开。当前,可充分发挥移动互联网、移动通讯的技术优势,将微博、微信、短信、智能手机等多种信息平台纳入信息公开的考虑范围。

所谓“四性”,第一,“完整性”,公开发布或披露的信息应当是完整的,而不是支离破碎的。第二,“真实性”,即公开发布或披露的信息应当是真实的、准确的,而不是虚假的、模糊的。第三,“及时性”,公开发布或披露的信息应当强调时效。时过境迁的“发布”,也会让人怀疑发布者的诚意。第四,“便利性”,公开发布或披露的信息,利益相关者或社会公众应该能够方便地获得。

最后,再提几点具体建议。第一,完善相关法律法规,建立更具强制性和可操作性的信息公开标准及奖惩机制。第二,构建公益事业信息公开网络体系,涉及慈善公益机构信息公开平台、行业信息公开平台、政府主管部门综合信息平台等不同层次,实现信息共享。第三,建立发言人制度(小的机构的法定代表人可同时兼任发言人),定期、不定期回应各界质询。第四,强化信息公开的问责。要提升慈善公益信息公开的效力,必须有强有力的问责机制相配合。

 

注释:

①吴成,郭剑鸣.慈善公益组织监管与慈善公益组织公信力重塑路径研究综述[J].杭州:财经论丛,2014(11).

②陈宁.基于公信力的社会组织建设问题探析[J].广州:青年探索,2012(2).

③⑦高志宏.论慈善公益组织的公益性及其重塑[J].哈尔滨:求是学刊,2012(5).

④陈东利.论中国慈善公益组织的公信力危机与路径选择[J].石家庄:河北师范大学学报(哲学社会科学版),2012(1).

⑤刘少杰.国外社会学理论[M].北京:高等教育出版社,2006461.

⑥[美]弗朗西斯·福山.大分裂:人类本性与社会秩序的重建[M].刘榜离,等译.北京:中国社会科学出版社,200218.

⑧王名.中国社团改革:从政府选择到社会选择[M].北京:社会科学文献出版社,2001.

2014年社会服务发展统计公报[R].民政部门户网站,(2015-06-10)[2015-09-10].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

⑩陈荞.7月份社会捐赠额环比减半[N].北京:京华时报,2011-09-14(4).

11)(13)刘玉虎,谢家琛.2012年度中国慈善公益组织透明报告分析[J].北京:社会福利(理论版),2013(4).

12)崔静.报告显示:去年我国慈善公益组织透明指数均值45.1分,比上年提高46%[EB/OL].新华网,(2013-01-05)[2015-09-10].http://news.xinhuanet.com/2013-01/05/c_114258625.htm.

14)郑小红,宋欣欣.2014年度中国慈善透明报告深圳发布透明指数较上年上升[EB/OL].中新网,(2014-09-19)[2015-09-10].http://www.chinanews.com/sh/2014/09-19/6611599.shtml.

1520121116日,贵州省毕节市七星关区街头,510岁左右的流浪男孩因在垃圾箱内生火取暖导致一氧化碳中毒而死亡。

16201314日,兰考县一收养孤儿和弃婴的私人场所发生火灾,多名孩童伤亡。起火地点为兰考人袁厉害家。袁厉害多年来一直在兰考县人民医院门口摆摊卖东西,以收养弃婴和孤儿出名,其安置孤儿和弃婴的地方紧邻兰考县卫生局和兰考县人民医院。

17)(18)(20)(22)杜静.让慈善成为阳光下的事业[N].北京:经济参考报,2011-12-06(5).

19)羊城晚报.国外慈善公益组织监管严格美国慈善全透明穷人更慷慨[EB/OL].凤凰网,(2011-09-29)[2015-09-10].http://

gongyi.ifeng.com/news/detail_2011_09/29/9562871_1.shtml.

21)(28)姜鲲,赵颖.公开善款和法律监管——香港新加坡慈善机构的发展之道[EB/OL].国际在线,(2013-05-09)[2015-09-10].

http://gb.cri.cn/42071/2013/05/09/6611s4109304.htm.

23)杨思斌,吴春晖.慈善公信力、内涵、功能及重构[J].武汉:理论月刊,2012(12).

24)(29)(31)闻丛.国外慈善公益组织监管的基本做法[J].武汉:学习月刊,2011(6).

25)(33)蔡人俊.捷克的慈善法律制度[J].昆明:法制与社会,2012(1).

26)(30)(32)王名.国内外民间组织管理的经验与启示[J].福州:学会,2006(2).

27)新加坡:慈善监管借鉴企业模式[N].公益时报,2011-12-13(15).

34)(35)邓国胜:公益丑闻是促进行业自律的催化剂[EB/OL].凤凰网,(2013-08-30)[2015-09-10].http://gongyi.ifeng.com/news/detail_

2013_08/30/29144895_0.shtml?_from_ralated.

362014十大公益新闻事件[N].公益时报,2015-02-03(2).

37)杨振宇.制定慈善公益信息公开标准[N].北京:中国红十字报,2014-03-07.

 

 
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