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  郭星华 健全公共安全应急反应机制势在必行  
  作者:郭星华     发布时间:2007-06-05   信息来源:社会学视野网  
    【编者的话】

  从2003年SARS危机、2004年印度尼西亚大海啸,到现今震撼全球的法国巴黎群体性骚乱、巴基斯坦山区地震、最近爆发的禽流感,一件件突如其来的自然灾害和人为灾难接踵而至,让人们在疲于应对的同时深切地认识到:在经济全球化的今天,人们在分享合作共赢喜悦的同时,也在分担同样的伤痛与苦涩。在这个蔚蓝色的星球上,没有绝对的安全岛。

  灾难无处不在,维护公共安全,捍卫生命的尊严和我们美丽的家园,就成为人们的生存本能和共同责任。但生命个体的力量是微乎其微的,惟有集合全社会的有效力量快速应对和治理,才会有避免灾害发生或将灾害造成的损失降到最低限度的可能。毫无疑问,政府要在其中扮演重要角色,并发挥不可替代的作用。

  在契约社会里,政府的责任就是保证民众的安全、健康、生存和各项法定的社会权利。建立正常的社会秩序和维护公共安全,是政府进行社会治理和公共管理的重要职责和工作内容。建立科学、高效的应急反应机制与体系,增强全社会的危机管理和危机应对能力,保障人民生命和财产安全,是政府义不容辞的神圣使命。确保公共财政对于公共服务事业和公共管理项目的支持力度,是政府由有产业投资主体向公共投资主体角色转换的必然要求,是对包括纳税人在内的全体国民服务意识的具体体现。

  从非典防治初期的手足无措到最近禽流感防治的从容应对,反映了政府公共服务主体地位的本质回归,但要切实提高公共管理水平,建立公共服务型政府,依然任重而道远。有鉴于此,本期"时政"栏目推出"公共管理与应急反应机制的构建"选题,邀请中国人民大学社会学系教授郭星华等专家学者,分别从社会性公共危机的防治和公共危机管理的财力支撑两个侧面进行公共管理应急机制的构建和公共危机管理论述,以期能引起社会各界人士及有关公共管理部门对健全公共安全应急反应机制的足够重视,推动公共管理水平提高与和谐社会建设。

  当代中国社会是一个各种阶层与群体不断形成并彼此互动纠葛的社会,是一个不断进行利益格局调整的社会,是一个从传统社会向现代社会快速转型的社会。在这个时代,旧有的社会控制机制正在解体并失去效力,新型的社会控制机制因在建立和完善之中而效力不强。社会阶层之间利益的消长、交割和冲撞,必然会导致不同形式的“摩擦起火”,经济社会难免在高速运行的状态下瞬间“失衡”,科学的社会治理机制和公共管理体系的缺失又会使这种潜在的“失衡”处于不设防状态,这种格局形成之后的结果之一,就是导致各种突发性的群体事件不断发生,各级政府疲于应付。这种情况已经对我国社会的安全运行构成了危险,必须认真应对。

  四大原因孵化群体性突发事件

  社会学将各种人数众多、无组织的群体行为,称为集合行为。美国社会学家斯梅尔塞认为集合行为的发生有六个基本条件:环境条件、结构性压力、普遍情绪的产生或共同信念的形成、诱发因素、行为动员和社会控制能力。其中,最重要的还是社会控制能力,集合行为最终是否会发生取决于社会控制能力的强弱。

  当前中国社会就处于民众集合行为产生的边缘状态,亦即处于对大规模群体行为的“不设防”状态或准备不足状态。从中国当前社会中发生的一些突发性群体事件来看,主要原因有四点。

  原因一,社会控制机制的转换。以往我们行之有效的社会控制机制的核心———单位制,即以档案制、户籍制、层级管理为手段的控制方式,随着社会结构的变迁,而逐步解体了。在市场经济条件下,除了政府机关、军队和高校系统仍然带有单位制的特色之外,其余的人都游离在单位制之外了。这些游离在单位制之外的人,与工作单位的关系是雇佣与被雇佣的合同契约关系,工作单位除了在工作时间内对他们有约束之外,其他方面不能管、不愿管,也管不了。他们的言行只能依靠法律来约束,当法律不健全,或法律权威不够高时,对他们行为的控制就变得很困难了。这就是从人治社会向法治社会转型时,我们面临的困境。

  原因二,利益群体、社会阶层之间的冲突加剧。在以往的社会结构中,在整体的利益、全局利益的名义下,各个利益群体、社会阶层的利益被掩盖和湮灭了,个人意识和群体意识还处在朦胧的未觉醒状态。改革,事实上就是利益格局的调整,思想解放则唤醒了人们的个体意识和群体意识。为自己或为所属的群体争取利益,本身无可厚非,也是现代社会赋予人们的权利。但是,当这种争取利益的行为一旦受阻,或者这种行为超出了一定的度量界限,就有可能演变为突发性的群体事件。

  原因三,观念与机制滞后于社会发展。在社会结构发生了巨大变化的今天,我们的政府机构、政府官员的观念变化滞后于社会结构的变迁,我们在处理社会成员的个人利益和群体利益时,不仅对所发生的问题的严重性估计不足,也显得处理这类事务的经验不足;而且观念陈旧,有时甚至用以往的思维方式来对待眼前的事件。

  原因四,信息传播的高度发达。按照斯梅尔塞的理论,“普遍情绪的产生或共同信念的形成”是产生集合行为的基本条件之一。在现代社会,信息传播的手段丰富多样,信息的传播变得十分方便和快捷。一旦产生某种反社会情绪,不再需要以往那种口口相授或书信往来的方式,而是通过互联网的传播,很可能就会快速地蔓延开来,从而迅速地形成普遍情绪或共同信念。
三大机制保障“应急反应”

  防止突发性群体事件的发生,以及避免事态的扩大化使应急反应机制的建立成为必需。而要建立这样的机制,需具备两个前提。第一个前提是建立健全相关的法律、法规,只有这样,才能使应急反应机制具有权威性和合法性。毕竟,现代社会的首要权威是法律权威,而不是政府权威或道德权威。在法律的轨道上解决突发性群体事件,能有效地减轻政府受到的压力,不至于出现民众与政府对抗的恶性局面。当然,在要求民众服从法律的同时,政府行为也必须符合法律规范。第二个前提是在借鉴国外经验的同时,要结合中国的实际。

  应急反应机制由预警机制、反馈机制和处理机制等系统构成,政府部门根据职能分工分别在其中发挥不同的效用。

  预警机制

  在社会不断改革和发展的过程中,就业形势如何、各阶层收入与消费情况怎样、社会保障是否到位、区域及行业发展有何差别等方面的情况,都需要政府公共安全部门密切关注,这就需要建立一整套的预警机制,以掌握完备的公共安全监测指标,如失业率、通货膨胀率等客观指标,也包括生活满意度、施政满意度、心理压力等主观指标。预警机制的功用是在对社情民意进行调查的基础上,对公共安全的形势做出综合分析与判断,在认为公共安全状态达到一定“警戒值”时,向有关部门发出公共安全危机的警报,以引起有关部门的警觉并采取有效防范措施的过程。

  反馈机制

  发现某种社会信号后,要及时反馈,这是反馈机制的功用。一方面包括将预警机制所监测到的公共安全状况及时、准确地向有关部门上报;另一方面也包括在突发性群体事件发生之后,及时、快捷地向有关部门上报。前者是一项日常性的工作,后者是一种应急反馈。反馈机制必须是快捷、通畅和灵敏的,这样才有可能将突发性事件在发生的初期阶段即得到妥善处理,不致造成更大的社会影响和社会损失。否则,有可能会把小事闹大,甚至演变成社会动荡。

  处理机制

  当群体性突发事件一旦成为事实,则应急处理机制必须迅速启动、运转,这是整个应急反应机制的核心部分。处理突发性事件并不是某一两个部门的事,而是所有在本部门有可能发生该类事件的政府机关都要重视的,如工商、税务、公安、劳动、司法等部门。这些部门应该预先将可能发生的突发性事件分类,并做出对每类事件处理方式的预案。当然,公安机关是处理突发性群体事件的主要责任部门,理应做出更为详细的处理预案。对突发性群体事件的处理,既是一个依法办事的过程,也是一个需要采用艺术性手段处理的过程。突发性群体事件与一般的事件不同,参与这类事件的人往往群情激愤,非理性的情感占据很大的成分。简单地依法办事不仅达不到良好的处理效果,往往还会火上加油,促使事件向恶性化的方面发展。这时,采用艺术性的处理手段就显得特别重要。

  在急速转型中的当代中国社会,预防、处理突发性群体事件无疑成为政府部门必须直面的一项艰巨的工作,建立有效的应急反应机制,不仅有利于维护公共安全、保障人民生命财产安全,而且有利于确保社会持续、稳定、和谐地运行。

  (作者为中国人民大学社会学系教授、博士生导师)

  《人民论坛》 (2005年 第十二期)
 
  责任编辑:hjl  
 
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