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  李迎生:论政府在农村社会保障制度建设中的角色  
  作者:李迎生    发布时间:2007-06-22   信息来源:《社会科学研究》,2005年第4期  
  [摘要] 国内外经验教训表明,政府在农村社会保障制度的建设中充当着主导的角色。政府担负着根据经济发展水平构建适宜的农村社会保障制度框架、建立健全农村社会保障的管理体制、兑现国家对农村社会保障的财政责任、确保农村社会保障基金的保值增值、建立健全农村社会保障事业的监管机制、推动农村社会保障的立法建设、以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前,为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责,需要纠正一些认识和实践上的偏差。 [关键词] 政府 农村 社会保障制度 角色 职责 国内外经验教训表明,政府在农村社会保障制度的建设中充当主导的角色。在当前我国农村社会保障制度建设既面临诸多困难、同时又存在种种机遇的情况下,对政府在农村社会保障制度建设中的角色这一关键问题加以讨论,对于推动农村社会保障制度建设的进程,显然具有重要的意义。 一、农村社会保障制度建设需要政府的强有力支持 (一)农村社会保障制度建设需要政府的特别支持 农村社会保障制度建设需要政府的特别支持,涉及方方面面与自始至终,都可以从西方各国农村社会保障发展的历史中得到例证。限于篇幅,这里我们选取政府对农村社会保障的经费支持这一关键方面加以讨论。 和城市企业职工相比而言,农村居民由于受耕作的土地数量的限制,其收入上升的空间不大。因此,建立农村社会保障制度所需要的经费来源,固然要通过农村居民自己缴费来筹集,但仅此而已远远不够;因此,国家(政府)对农村社会保障的经费支持就变得必不可少。政府一般通过财政的转移支付实现国家对农村社会保障的经费支持。 表1:欧洲农民养老金立法时间表 国家 第一个项目立法年度 该年的经济发展水平 项目类型/覆盖面 农业劳动力 (占全部劳动力百分比) 农业产出(国民生产总值百分比) 每人生产总值 丹麦 瑞典 葡萄牙 英国 西班牙 法国 卢森堡 德国 荷兰 意大利 希腊 比利时 爱尔兰 1891 1913 1919 1977 1946 1947 1975 1952 1956 1957 1957 1957 1990 1961 1967 1988 44.9 46.2 52.7 32.9 5.1 48.8 21.9 27.0 13.4 10.7 29.0 9.0 55.3 5.5 15.4 37.0 23.0 11.9 7.0 41.0 9.3 13.0 7.0 11.0 17.0 3.1 23.0 5.0 10.3 2458 3096 1445 6440 2270 9151 5606 7154 7317 5008 15951 3457 8882 9580 普遍性 普遍性 独立项目(小农户) 针对自雇者的保险(大农户) 针对雇员和自雇者的保险 独立项目(小农户) 针对自雇者的保险(大农户) 独立项目 独立项目 独立项目 普遍性 独立项目(小农户) 一般制度中的独立项目(大农户) 独立项目 针对自雇者的保险 针对职工和自雇者的保险 以欧洲主要国家农民养老金制度的建立为例。欧洲主要国家自19世纪末叶起陆续建立了农民养老金制度或养老金计划(见表1)。尽管大部分养老金计划是通过缴费筹资的,但所有的计划都从政府那里获得财政补贴。在德国,由于农村人口的减少和老龄化,使得公共或私营的养老金计划无法按正常方式运行,政府对农民养老金项目的补贴达到项目总支出的70%。 欧洲国家对农民养老金计划的补贴有多种不同的形式,不同的补贴有不同的含义,具体包括:(1)一般性税收。(2)农产品的消费税——例如在希腊,这是一个显而易见的财源。通过这个方式,城市居民便能帮助农民,从而体现出公平和正义。(3)专项所得税附加——在希腊,除了消费税和一般性国家补贴之外,还征收一种特别税,类似于一种专项所得税附加。在希腊的制度下,受保人完全不需要缴费。丹麦也征收所得税附加,作为其普遍性计划的一个资金来源。(4)受保人之间缴费的互济——即将收缴上来的经费在不同保险缴费者之间进行重新分配。在一些欧洲国家,收入较高的参保人无形中补贴了低收入的农民。 上述各种形式的补贴的实现对农民养老金计划的运作至关重要。建立面向或包括农民的医疗保险、社会救助等现代社会保障计划,同样需要大量的各种来源的补贴。如果没有政府的参与并运用政府职能提供关键支持和推动,是难以想象的。 (二)农村社会保障制度建设如果没有政府的强有力支持将面临严重困境 总结新中国农村社会保障制度发展演变的基本历程可以看出,党和政府对农村社会保障制度建设和改革是做了不少实际的努力的,在养老、医疗、救助等方面都取得了一定的成就。对此我们应当肯定。同时也必须指出,我国在农村社会保障制度的建设问题上是存在严重失误的。其一,相对于城市,政府对农村社会保障制度的建设存在比较严重的随意性,缺乏明确、合理的目标定位和稳定、渐进的推进措施。其二,长期以来政府对农村社会保障的制度化建设的关注严重不足。至今只有社会救助项目相对来说有了一些比较稳定的制度规范。 其三,政府未能从社会公正的理念出发动态地考虑农村社会保障的建设及其与城市的衔接问题,非但未能对农村社会保障建设采取倾斜的投入政策,反而投入严重不足,造成农村社会保障与城市社会保障的差距日益扩大。 由于政府在一定程度上放弃了对农村社会保障制度建设的责任,农村社会保障的现状不容乐观。就大多数农村地区和农村居民而言,由于主要依靠家庭保障,不能得到国家、集体的支持,不能享受正式保障制度才提供的社会互济,因而这种保障制度是不牢靠的。农村人口多而田地少,再加上农业收入受国内外市场波动的影响而难以保持稳定,有时又遭到自然灾害的影响,因而农村居民的基本生活难以保证。尤其是,农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病,由于没有医疗保障,其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择:要么举债治病,要么就抗着或等死。无论是哪种情况,这个家庭都面临着陷入贫困的危险。据估计,我国农村贫困户中,因病致贫或因病返贫的占约80%。 2002年底,全国农村贫困人口(人均年收入在625元以下)为2820万,比上年减少107万,贫困发生率为3.0%。 由于各种原因,这些初步解决贫困的人极不稳定,返贫率很高。2003年未解决温饱的贫困人口不但没有减少,反而增加了80万人 。 二、政府在农村社会保障制度建设中承担的基本职责 政府在农村社会保障制度建设中起着主导作用。政府担负着根据经济发展水平构建农村社会保障的制度框架和推进策略、建立健全农村社会保障的管理体制、兑现国家对农村社会保障的财政责任、确保农村社会保障基金的保值增值、推动建立健全农村社会保障的监管机制、推动农村社会保障的立法建设、以及创造适宜农村社会保障制度建设的社会环境等方方面面的重要职责。 (一)构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架 农村社会保障制度建设和一个国家的经济发展水平密切相关,构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架是政府的重要职责。发达国家的经验表明,农村社会保障制度建设是有规律可循的。在一个国家工业化的初期(经济起飞时期),工业的发展要依靠农业的支援,即以农养工阶段,这时候各国农业和农业劳动力份额都相当高,从均GNP则很低,这时要推出面向农民的社会保险显然是不现实的。而当其时推出面向城市工商劳动者的社会保障制度,则有利于促进工业化和社会结构的变化以及农业剩余劳动力的转移。到了工业化中后期,工业化的发展首先开始转向依靠自身的剩余积累,农业和工业平等发展,即工农自养。由于农业比较效益偏低,仅仅依靠农业本身的积累来推出农民社会保险还是很不充分的,而这时工业虽还没有足够的资金来反哺农业,但停止从农业吸收积累就已是一个了不起的进步,有利于农村社会保障制度建设的起步;而到了工业化的后期,即成熟时期,工业化的发展已有足够的资金来反哺农业,以工养农得以实现,这时推出农民社会保险并逐步推进社会保障的城乡一体化,就是水到渠成的事了。 我国城镇职工建国伊始就建立起了相对完善的社会保险制度,而农民没有建立相应的制度。我国的社会救助制度等主要社会保障项目也是城乡有别的。这在工业化起步时期固然可以理解;但在改革开放不断深化的今天,在我国工业化出现城乡并进的新格局及城乡分割制度出现弱化与松动的趋势的情况下,仍然没有像西方发达国家那样同时出现社会保障覆盖面的扩大与城乡衔接,这是比较罕见的和极不正常的。对此,我国政府应当有比较清醒的认识。当前特别应当改变长期忽视农村社会保障制度建设的做法,根据我国工业化和社会结构转型的实际进程,制定农村社会保障制度建设的远景规划与近期规划,以推进社会保障体系的城乡整合为最终目标,并循序渐进地实现这一目标。当前推进实现最低生活保障制度在全国农村的普遍建立和首先实现城乡衔接,应该说已具备现实的可能性。同时,扩大城市社会保险的覆盖面,使之覆盖进城农民和乡镇企业职工,并进而逐步将全体农民覆盖其中,最终实现社会保障制度的城乡整合。 (二)建立健全农村社会保障的管理体制 农村社会保障基本制度的建立与各项事业的顺利发展,需要由比较健全的农村社会保障管理机构来推动,政府担负着建立健全农村社会保障的管理体制的职责。 我国农村社会保障事业的管理,长期存在着体制不合理的问题,严重制约着农村社会保障事业的发展。其一,不同保障项目的管理分割。农村社会保障(社会救助、养老保险等)开始主要由民政部负责管理,乡镇企业职工的社会保险则由农业部负责管理。1998年改革后,农村社会养老保险包括乡镇企业职工的养老保险统一划归劳动和社会保障部,而农村社会救助等仍由民政部管理。这种分割管理的体制,管理成本较高,不利于资金的调配使用和不同项目的相互衔接,从而制约着农村社会保障事业的发展。其二,政事不分。农村社会保障的行政管理和社会保障日常业务如资金的收取、运营和发放等等集于一身,管理效率不可能提高。其三,城乡分割。农村社会保障项目和城市社会保障项目至今仍采取城乡分割的管理体制,不利于通盘考虑城乡社会保障问题,实现社会保障的城乡统筹。 为推动农村社会保障事业的健康发展,政府在政治体制改革过程中应当加强农村社会保障管理体制的建设。首先,我们应该明确,农村社会保障的各项(制度)事业由于其难以分割的关联性,因而适宜于由统一的机构加以集中管理,这样有利于社会保障政策的相互衔接、配套,有利于社会保障资金的调节使用。其次,农村社会保障的行政管理、基金运营及事务管理应当分离或相对分离开来。再次,先行在管理体制方面进行建立城乡统一的社会保障管理体制的试点(如可先行就低保项目进行试点),待条件成熟时,建立全国性的城乡统一的社会保障管理体制。 (三)兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金 发展农村社会保障事业需要大量的资金。政府固然可通过适当的政策实现农村集体和农民个人能够按一定比例缴费。但就我国农村现实情况而言,大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限,因此,由政府出面,兑现国家对农村社会保障的财政责任,就变得非常关键。 发达国家农村社会保障制度的建立和完善都是与国家所给予的充分资金支持(政府财政支持与政府掌管的其他方面的资金支持)密不可分的。改革以来我国农村社会保障制度建设的经验也表明,如果有了政府的资金支持,农村社会保障制度的建设就比较顺利,农村社会保障事业就会得到较快的发展;如果没有政府的资金支持,农村社会保障制度建设就会遇到种种障碍和困难,农村社会保障事业就会止步不前。例如,农村社会救助制度由于有政府基本的财政支持,因而发展得比较快;新世纪启动的新型农村合作医疗制度的试点也由于政府兑现了自己的财政责任,目前进展比较顺利。而上个世纪九十年代初启动的农村社会养老保险的改革就由于政府没有兑现自己的财政责任,因而步履维艰,上个世纪末已陷于停顿。 政府除了应当兑现国家对农村社会保障事业的财政责任、通过财政的转移支付实际推动农村社会保障制度的建设之外,由于政府的财政支持在特定历史发展阶段毕竟是有限的,因此,政府还应积极推动多渠道筹集农村社会保障资金,以满足农村社会保障制度发展对资金的需求。按照国际经验,政府鼓励“第三部门”参与社会保障建设对我国的农村社会保障事业的发展尤其必要。例如,在西方国家, 作为“第三部门”重要组成部分的慈善机构非常发达,慈善救济和政府救济相互补充,扩大了保障范围,提高了保障标准,使其社会保障制度更加完善。 (四)建立健全农村社会保障的监管机制 尽管按照“政事分开”的原则,政府相关只能部门主要负责农村社会保障政策、法规的制定和一般行政管理,不能经办农村社会保障资金的具体事务性工作,但政府对农村社会保障资金的收缴、运营、发放等等负有关键性的监管责任。 政府应通过建立民主、科学的农村社会保障的监管机制实现对农村社会保障具体业务的监管职责。应建立由政府主管领导、相关各职能部门领导、专家、以及投保人代表参加的部门或机构实施对农村社会保障资金的指导和监督。民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》曾指出:“县级以上人民政府要设立农村社会养老保险基金管理委员会,实施对养老保险基金管理的指导和监督。委员会由政府主管领导同志任主任,其成员由民政、财政、税务、计划、乡镇企业、审计、银行等部门的负责同志和投保人代表组成。”民政部的文件并规定乡(镇)、村两级要设立群众性的社会保障委员会协助上级农村社会养老保险基金管理委员会工作,并发挥监督作用。这样的规定是必要的、适当的。农村社会保险乃至社会保障业务由民政部划归劳动与社会保障部后,也应重申或制定相应的规范。 政府主导的对农村社会保障资金运作的监管涉及的内容比较广泛、全面。在资金收缴的环节,要监管业务部门真正将符合条件的业务对象的经费如数收缴上来,同时根据例外情况,对相关业务对象实施经费减免;在资金运营环节,要监管业务部门将资金按规定比例投放到银行、债券、投资基金乃至股市。为确保资金的保值增值,投资股市的比例应当严格限定,且尽可能由值得信赖的投资基金公司来运营。在资金发放环节,应监督业务部门将相关保障待遇按时足额发放。政府监管机构还应监督主管部门和业务机构的管理费提取是否超标、是否存在贪污浪费或挤占挪用现象等等。 为确保农村社会保障资金的安全运营和保值增值,政府还有必要鼓励并推动媒体和其他舆论机关实施舆论监督,以弥补政府主导的监管机制的不足。 (五)推动农村社会保障的立法建设 我国社会保障的立法建设一直是一个薄弱环节,在农村社会保障的立法建设上问题更加突出。在计划经济时期,农村社会保障基本上没有一个专门性的法规。改革开放政策实施多年以后,立法建设有了一定的进展,出台了一些政府法规,主要包括1992年由民政局颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,1994年由国务院颁布的《农村五保供养工作条例》,1996年民政部颁布《关于加快农村社会保障体系建设的意见》,2003年民政部、卫生部、财政部联合发布《关于实施农村医疗救助的意见》,2004年初国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。 当前农村社会保障的立法建设所存在的主要问题在于,首先,我国至今没有一部由立法机构出台的《社会保障法》,专门性的法律如《养老保险法》、《医疗保险法》、《失业保险法》、《社会救助法》就更无从谈起。没有这些由权威立法部门出台的社会保障法律对农村社会保障发展的基本目标、政府责任、基本项目、基金筹集与管理、待遇标准以及农村社会保障与城市社会保障的关系等等做出比较原则性的规范,农村社会保障的推进就缺乏基本的法律依据。其次,现有的法令法规不仅层次比较低;而且既有由国务院出台的,也更多的是由主管职能部门出台的,由国务院出台的也基本上用的是国务院之名,而实际操作仍由有关职能部门,这样一来,其权威性就受到削弱,可能出现“上有政策、下有对策”的情况。第三,现有法令法规的稳定性差。一方面,现有法令法规由于缺乏基本的法律依据,本身就存在着难以稳定的缺陷;另一方面,现有法令法规由不同职能部门颁布,而职能部门的改革经常发生,随着职能部门的调整,有些法令法规可能随之丧失作用。 鉴于上述状况,政府除在自己的职权范围内继续完善有关农村社会保障的法令法规的制定、发布和实施体制外,应积极推动立法机关尽快出台《社会保障法》及其他专门性社会保障法律,使政府制定的法令法规建立在科学的法理基础上。 (六)创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境 政府除了对农村社会保障制度本身的建设承担着关键性的职责之外,为确保农村社会保障制度建设的顺利进行,政府还担负着创造适宜农村社会保障制度建设的社会环境的职责。政府所承担的这方面责任千头万绪,但做好以下几项工作对农村社会保障制度建设则更具有重要的乃至直接的影响,即推进农村土地承包制度的改革、加大国家财政对农业和农村转移支付的力度、创造使农民收入水平稳定增加的政策环境、以及消除城乡分割制度以加快农村剩余劳动力向城市的转移等。(1)应当有步骤地实现农业剩余劳动力向第二、第三产业(小城镇)与城市的转移并进行城镇户口、就业、社会保障制度的配套改革。实现农业剩余劳动力向城市转移,向第二第三产业的转移,不仅是社会结构转型的一般趋势,同时也是提高农业生产率,增加农民收入的客观要求,显然,它是在农村推进现代社会保障事业的必要条件之一。为加快农业剩余劳动力转移的步伐,乡镇企业的发展必须出台更得力的措施,特别是有效地推动乡镇企业依托小城镇发展,通过城市化,增强乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力。城市改革(户口、就业、社会保障等)亦应加大力度,以适应更多的农民进城的需求。(2)深化农村内部改革,实行农业经营的规模化与现代化,切实提高农村集体的经济实力与农民收入,以增强农民参与现代社会保障制度的能力。实行土地适度规模经营,有利于提高土地产出率,劳动生产率和产品商品率,并进而有利于壮大农村集体经济实力与提高农民收入。这对发展农村社会保障事业,其意义不言而喻——将从理论上保证在农村推进现代社会保障事业所必要的财源。(3)改变以农业积累支撑城市工业发展的传统发展战略,加大财政支持农业与农村发展的力度。目前,我国的工业化已达到中期发展阶段。在这一阶段,按国际惯例,应是工业与农业平行发展时期,并随着工业利润的提高,开始并逐步加大工业积累对农业的反哺 。除了应当采取措施制止目前工业仍向农业提取积累的做法之外,国家对农业与农民还应采取价格保护政策,以不断提高农民收入。 三、切实履行政府职责需要纠正的一些偏差 切实发挥政府在农村社会保障制度建设中的主导作用,需要纠正一些习惯性的思维方式与做法。这些习惯性的思维方式与做法严重妨碍着政府对农村社会保障制度建设的主导角色的体现。 (一)克服认识上的偏差:对土地保障功能的弱化趋势应有正确的认识和合理的估计 如上所述,由于政府在一定意义上放弃了对农村社会保障制度建设的责任,从而导致当前的农村社会保障面临着严重困难。这种情况为什么会发生呢?追根溯源,乃是因为政府对土地对农民社会保障的功能估计过高。正是这一认识上的偏差,以至于政府自觉不自觉地放弃了对农村社会保障建设的责任,而将主要精力投入到城市社会保障的建设上。 实际上,由于各种因素,在现代社会,土地的收益是非常有限的,土地对农民的保障功能呈现下降趋势,对土地的保障功能决不能做过高的估计。 首先,各种原因导致农村土地保障的功能呈现逐渐降低的趋势。中国农业人口很多(8。6亿),但耕地面积有限,总计共14。2亿亩,人均农业用地仅为1。7亩。最重要的是,土地不能预防贫困,哪怕是最初级的贫困。人均年收入低于625元(国家规定的农村居民贫困线)的大多数农业人口拥有土地。与其他发展中国家不同,在中国拥有土地并不等于不贫困。“展望未来,土地所能提供的经济保障已经、并将会继续减弱”。 现在越来越多的农民之所以放弃土地到乡镇企业上班甚至到城市打工,最重要的原因就是在于打工获得的收入尽管比较低,但远较从事农业生产获得的收入高。 其次,实现农业现代化要求改革现有的土地制度以推动实现土地的规模经营。随着耕地面积和农产品价格的稳定,农业收入与工业、服务业收入之间的差距将不断扩大。阻止并最终缩小这种差距的唯一方式就是集中土地使用权,扩大拥有土地的规模。而这就会产生要求保留土地的社会保障功能和要求提高农业收入的矛盾。从长远看,这种冲突的结果必然是,通过集中土地的使用权实现土地的规模经营,推进实现农业现代化,从而达到提高农民收入的目的。这样一来,为失去土地依靠的大多数农民建立社会保障制度就是非常必要的了。 第三,西方国家都在政府的强有力支持下为农民建立起了比较完善的社会保障制度。西方国家除日本外其农民人均拥有的土地一般都较我国为多,为推动实现规模经营和实现农业现代化,在其经济发展水平达到一定程度后都无一例外地将农民纳入现代社会保障体系,它们的经验应该成为我们的重要参考和借鉴。 澄清在土地保障功能问题上的不正确认识,对土地的保障功能弱化的趋势做正确的估计,是界定并切实发挥政府在农村社会保障制度建设中的角色、建立健全农村社会保障制度的重要理论前提之一。 (二)纠正实践上的偏差:在社会保障建设上长期存在的重城市、轻农村的做法应当尽快改变 建国初期我国为加快推进工业化根据当时的实际实行了一系列城乡差别对待的政策,包括户口政策、就业政策、粮油供应政策、社会保障政策,这些政策后来逐步制度化,乃至变成一种习惯性实践。以至于尽管后来情况发生了很大的变化,特别是实行改革开放政策以来,城乡社会结构发生了深刻的变化,出现了通过城市化走向整合的趋势;且基于农业本身的进一步发展和农民和城市居民实质平等地分享国家经济与社会发展成果的需要,迫切要求加快农村社会保障制度的建设,推进社会保障制度的城乡衔接;但长期形成的“城乡分割”的习惯性实践终究难以一时消除。因而,至今城市社会保障和农村社会保障仍旧按照传统的分割模式在运行,在管理体制、项目设置、待遇标准、给付机制等几乎所有方面,除了极少数地区外,都存在显著差别。这种状况对农村社会保障制度的建设和改革事业是极其不利的。 值得高兴的是,党和国家高层领导已开始关注相关问题并着手加以解决。新一届中央领导集体多次强调并关注解决“三农”问题。特别是中国共产党十六届三中全会完整地提出统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求的科学发展观。在“五个统筹”的科学发展观中,“统筹城乡发展”被置于最优先的位置。“科学发展观”的提出对于逐步纠正乃至最终消除“城乡分割”的习惯性实践具有十分重要的意义。 推动农村社会保障制度的建设和改革,实现农村社会保障制度与城市社会保障制度的衔接,是落实科学发展观、全面建设小康社会的重要内容之一。为此,政府应当充分地履行自己应尽的义务。尽管目前尚不可能完全实现农村社会保障与城市社会保障的统一,便是在将来这种完全统一的模式也不一定适合中国国情;但在一定意义上实现社会保障制度的城乡衔接与整合是完全有可能的。虽然在西方发达国家中有的社会保障制度在形式上依然采取城乡分立的模式,尽管实质没有差别;但在我国,依笔者之见,即便在将来也不宜采取这种分立模式,因为我国如果采取这种分立模式,由于传统实践的影响,就很有可能再出现城乡差别对待,这对农村居民是不公平的。  
  责任编辑:dewly  
 
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