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  李迎生:探索中国社会保障体系的城乡整合之路  
  作者:李迎生    发布时间:2007-06-22   信息来源:《浙江学刊》,2001年第5期  
 

[内容简介] 本文以社会保险制度为重点,对我国社会保障体系城乡整合的可行性方案进行了探讨。根据国际经验与我国国情,作者将未来我国城乡整合的社会保障制度模式设计为一种“有差别的统一”模式。按照这一模式,进城务工农民与乡镇企业(小城镇)职工应逐步和城市企业职工实行统一的社会保险制度;作为社会保险基本项目的养老保险的第一支柱—保障最低生活水平部分与医疗保险的大病统筹部分应渐次过渡为全民共享项目;至于以上两大项目的其他部分,以及社会保险的其他项目,如失业、工伤等,可依城乡职业的不同特点而在制度形式上保持一定的差异。

    [关键词]社会保障体系  社会保险  城乡整合

   

 

 

一、引言

 

现代社会保障制度(Social Security System)是现代国家以政府为主体,经过立法程序,多渠道筹集资金,以对贫者、弱者实行救助,对工资劳动者暂时或永远失去工资收入后给予一定程度的收入补偿,以及为全体居民举办福利措施,而赖以收到安定社会、促进经济成长和增进人民生活福利的一种制度。一般包括社会保险、社会救助、社会福利等保障项目。其中社会救助以保障最低生活水平为目标,社会保险以保障基本生活水平为目标,社会福利则属于更高层次的社会保障。社会保险(Social lnsurance)在现代社会保障体系中居于核心层次。一般由疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡等保险项目组成。其中老年、疾病及失业等项目居于最重要位置,并成为各国发展社会保障事业的重点。

目前,西方工业化国家普遍实现了“国民皆保险”,最明显的标志是农民和其他从业者享有实质平等的社会保险待遇。这经历了一个较长的时期。以“二战”为分界线,此前各国所推出的社会保险一般仅限于城市工商企业劳动者;二战后,才相继推出惠及全民的社会保险制度。从根本上说,这种变迁是和西方社会结构转型相一致并相互促进的,其中工业化与市场经济是导致这种变迁的决定性因素。

中国在改革开放前,和二元经济、社会结构与计划经济体制相适应,社会保障体系也呈现明显的二元化特征[1]:在城市,建立了面向企业劳动者的社会保险制度;在农村,则实行家庭保障与集体(社会)救助相结合而以前者为主的保障制度,作为现代社会保障体系核心内容的社会保险,未在农村设立。

    实行改革开放政策以后,原先僵化的城乡分割状态出现了弱化与松动的趋向,其目标是在工业化与城市化基础上的城乡一体化。由城乡二元社会结构格局分化出来的一些新的结构因素,像乡镇企业的发展与小城镇的兴起,城市农民工队伍的出现等等,这些都是工业化推进中社会结构变迁的必然现象。到目前为止,有两亿左右的农民脱离了农业乃至乡村,成为非农产业与城市的从业人员。尽管其中不少是临时性的,但也有相当部分是长期乃至永久性的。如果城乡分割政策放开,相信作后一种选择的人会直线上升。

进城农民所从事的行业多种多样,以建筑业、工商及服务性行业为主,基本可归结为从事第二、三类产业[2]。乡镇企业(小城镇)从业人员的行业结构与此大同小异。显然,他们所面临的风险结构已和传统的与小农经济相适应的自然风险不同,而是一种和市场经济与工业化相适应的现代风险结构:他们不再经营土地,年老或生病后面临丧失生活来源的风险;和市场经济相适应,从业者在激烈竞争的环境下,时刻面临失业的风险;工业、建筑业等行业危险性大,从业者面临着工伤和患职业病的风险等等。既然乡镇企业职工和进城务工农民所面临的已不再是农业社会所常见的风险,传统的家庭保障和土地保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了,而必须将其纳入和城市企业劳动者相同的社会保护体系,即社会保险体系中。

然而,我国在计划经济下形成的城市社会保障体系却始终将乡镇企业职工与进城农民拒之门外。进城农民工与乡镇企业职工既然无社会保险待遇可言,但他们毕竟需要生存保护,于是,尽管他们早已实质脱离土地,但家乡仍给他们保留一份土地。进城农民与乡镇企业职工为未来养老,也不愿意放弃土地,虽然他们未来未必再回乡养老。这样,实际上造成了我国农业剩余劳动力转移与城乡社会结构转型的困难,不利于城乡统一的劳动力市场的形成,阻碍了农业规模化、机械化与现代化的进程,并使农民和其他行业从业者平等分享经济与社会发展成果变得遥远。

    上述情形实际上向我们提出了适应社会结构的新变化,改变二元社会保障体系的固有格局,不断扩大社会保险制度的覆盖面,乃至推出惠及农民的真正意义上的社会保险制度,以在我国实现社会保障体系的城乡整合或“国民皆保险”的重大课题。而如何促进这一转变,需要我们作认真、全面、具体的探讨,并提出既切实可行、又具前瞻性的操作方案。

 

二、我国社会保障体系城乡整合方案的基本设计

 

在实际设计具体的操作方案之前,讨论一下“城乡整合”究竟意所何指,是必要的。否则,设计具体的操作化方案以为实际决策之参考将无以为据。从国际社会保障制度演变趋势、我国城乡社会结构转型的方向、建立全国统一的劳动力市场的需要、以及为体现社会公正的要求,我国的城乡社会保障体系终将实现整合。我们在此使用的是“整合”而未用“统一”,乃是由于“整合”与“统一”既有联系又有区别。“整合”当然意味着一定意义、一定形式、一定程度的统一,但这种“统一”是在承认差别的基础之上的。在笔者看来,按国际经验,农业与工商服务业的差异即便在高度工业化时代依然存在,与此相应,面向不同从业者的社会保障体系不必要亦难以实现完全统一。这对从各国国情出发,某些国家即便在未来仍将保持较大份额的农业从业人口来说,更是如此。从发达国家目前的情况来看,尽管这些国家农民享受的保障待遇与其他从业者已无实质不同,但大多国家不同从业者的社会保障制度在形式上的差别依然存在。如在日本,国民最基本的保障待遇已经实现了全国统一(象养老保障中的“国民年金”),但职业关联保障则依然实行专门制度,尽管其待遇水平已无实质差异。这种模式便是一种“整合模式”,为明晰起见,我们可将其称为“有差别的统一模式”。这一模式对于我国设计未来城乡整合的社会保障体系,具有重要的参考价值。接下笔者不揣浅陋将中国社会保障体系的城乡整合的基本方案作一设计[3],以期抛砖引玉。限于篇幅,只就一些基本的方面提出我们的看法。

 

(一)对进城农民与乡镇企业(小城镇)职工逐步实行和城市企业职工统一的社会保险制度

农民进城(大中城市)与发展乡镇企业(小城镇)是我国工业化、城市化进程中的必然现象。鉴于他们所面对的风险结构和农业社会已明显不同,从工业化国家提供的经验来看,他们都应当是城市社会保障体系的覆盖对象,享受社会保险待遇。但我国至今仍将他们纳入农村社会保障体系之中。如1992年由民政部提出并经国务院颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,其中就规定农村养老保险对象为“非城镇户口,不由国家供应商品粮的农村人口”。并指出:“外来劳务人员,原则上在其户口所在地参加养老保险”。这样的规定,只能加剧农村人口往返流动现象的长期存在,使他们难以作在城市或小城镇长期投资与居住的打算。它显然是违背了大部分进城农民与乡镇企业职工的心愿。而且改革以来,相当一部分农民已实际在城市与小城镇居住多年,职业、生活都已有了相当的基础,和城镇企业职工已无二致。他们实际已和农村脱离了联系,再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金,已不现实,只会给当事双方造成困难与不便[4]。鉴此,适时推出面向进城农民与乡镇企业职工的社会保障制度是必要的。鉴于我国最高决策部门已将发展乡镇企业与建设小城镇作为我国工业化、城市化的新途径,建构面向乡镇企业(小城镇)职工的社会保障制度就更具迫切性[关于建构相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的问题,因比较复杂,作者已拟专文论述,这里不赘]

显然,在其起步阶段乃至今后一个时期内,面向乡镇企业(小城镇)职工的社会保障制度都将是不太规范的,与现代社会保障制度的基本要求及国际惯例相比,将存在较大的差距。同时,目前城市国有企业职工社会保障制度亦在改革过程之中,其改革的重点在于改变过去国家和企业对职工承担责任过多过重的局面,逐步加大个人所应承担的责任,改革的目标亦在于逐渐和国际惯例接轨。随着国有企业职工社会保障制度改革的到位和面向乡镇企业(小城镇)职工的社会保障体系的发展与完善,在未来阶段,这两大相对独立运行的社会保障体系应当走向统一,在实施的基本原则、经费来源(各方比例)、保险金给付(具体标准),保险金的管理与运营、基本项目设置等方面,都应实行相同的制度。

现阶段影响这两大相对独立运行的社会保障体系走向统一的最大障碍,在笔者看来,乃是城市国有企业如何减轻负担与乡镇企业如何提高缴费比例的问题。目前城市国有企业承担缴纳职工各项保险金比例还相当高。按1997716国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求,企业缴纳基本养老保险费为企业工资总额的20%左右(包括交纳社会统筹基金和划入职工个人帐户部分)。企业为职工交纳的医疗保险基金占工资总额比例一般在8%——10%之间[5]。以上两项相加,企业交费占工资总额的30%左右,这还不包括企业负担的失业保险交费。然后一方面,给企业潜在的压力相当大:综合各方面的测算结果,目前国有企业的隐性失业人员在2000万以上。如果全部显性化并继续在国有企业内部实施失业保险统筹提供帮助,以每人每月200元计,每年的支付额将达500亿元左右,大致为目前国有企业职工工资总额的10%以上。考虑到有些人能够实现再就业,同时通过等待期、给付期等措施控制,实际需要支付的失业保险金会低于上述数字。但如考虑到还必须支付相应管理费用,转业培训费用等,实际需要的缴费率至少不会低于工资总额的10%[6]。这样,加上养老、医疗两项,企业交费应在工资总额的40%以上,这还不包括生育、工伤、死亡、遗嘱等项目上的企业缴费。因此,企业实在不堪重负。

鉴于企业交费困难,当然可考虑通过个人交费并提高标准来解决。但在目前还有一些问题:近几年来城市居民,特别是国有企业职工收入增长缓慢,还有许多家庭收入出现了负增长;另外就是目前改革中的企业基本保险项目象养老、医疗、失业等,职工个人已承担了一定的缴费比例,这在职工工资基数还不高的情况下,比例已不算低。显然现阶段让职工承担更大的缴费比例亦不现实。不过,今后随着职工工资收入的逐步提高,个人承担的缴费比例是应当逐步提高的,再就是象养老、医疗保险实行个人帐户制度,目前改革尚规定除个人交纳外,企业交费亦相应记入(划入)一部分,未来这一项可考虑取消,企业直接交纳社会统筹基金即可。如此,降低国有企业负担可期。

至于乡镇企业提高缴费比例的问题,由于在推出相应的社会保障举措时,鉴于乡镇企业的具体情况,企业缴费比例不可能设计太高,不可能达到社会保险所要求的水平。应在不断提高乡镇企业经营效益的基础上逐步实现。通过乡镇企业的进一步发展和国有企业改革的逐步到位,我们相信,乡镇企业(小城镇)职工实行和城市企业职工统一的社会保障制度必将实现。

 

(二)将养老保险的第一支柱(保障最低生活水平)与医疗保险的大病统筹部分等设计为全民共享项目,实现城乡一体化

现代社会保障项目划分很细,大多数西方工业化国家二战以来更实行了一套“从摇篮到坟墓”的庞大的社会保障体系,使社会保障发展到极致,因而隐含着深刻的危机,自1970年代起,终于开始了总爆发。中国限于基本国情,未来长期将无法和西方国家相比,更鉴于西方国家已有的教训,我们在追求“国民皆保障”、“国民皆保险”的目标时,在探索社会保障体系城乡整合的实现方式时,只能就一些最基本项目设计为全民共享项目,并实行基本相同的待遇标准。

应该说,象养老、医疗、工伤、失业、生育、死亡、遗属等项目,在社会结构转型条件下,是全体国民都可能面临的,但在城乡又存在差异。除养老、医疗等项目外,鉴于农村的具体情况,农民对生育、死亡、遗属等方面的保障需求就不象城市工薪劳动者那么迫切;工伤发生的可能性亦比城市工业企业职工低得多;至于失业,农民只要有地可种,就不存在失业问题。当然,在部分农田集中规模经营后,在企业化生产条件下,所雇职工面临失业问题,只是从发达国家情况看,即使在未来,中国个体农民仍将保留着相当的比例。这样看来,只有养老、疾病等项目是城乡劳动者乃至全体国民所共同面临的问题,因此应作为全民共享的基本保障项目,在探索城乡整合的社会保障实现方式时,应当加以重点考虑。

即使养老、疾病等基本项目,亦可进一步作具体分析,在我国财力有限的情况下,这种分析是必要的。养老项目,目前城市企业职工实行两支柱制度,第一支柱,按各地上一年职工平均工资的一定比例发放,标准是达到最低生活水平,其基金来源为企业交纳和国家财政支持;第二支柱,则主要为个人积累部分,通过个人帐户来实现。在未来,第一支柱可考虑作为全体国民的基本养老项目,而不分城乡之别,以确保全体国民的最基本生活的平等。至于经费来源,城市企业职工仍通过第一支柱形式实现,农民则可考虑以下途径,即国家财政支持和集体补助。其中国家支持部分,应当作为重点。国家财政支持农民养老保险的资金来源,一是绝对贫困基本消除后,原先用于扶贫的那部分款项的大部分。1996年国家的各种扶贫投入已超过了100亿元,从1997年始,国务院决定每年从中央财政再增加45亿元的资金用于扶贫[7]。以目前扶贫款项200亿元计算,分摊到农村约1亿左右的农民身上,人均约为200元,当然这笔钱不可能完全用于养老事业。但随着国家经济形势的不断好转,加之绝对贫困的消失,逐步转移并加大财政对农民养老的支持应该是无疑的。除部分扶贫款项外,国家财政收取的个人所得税、财产税、消费税的少部分亦可用于农民养老事业。应当指出,国家对农民养老的支持不是一种恩赐,而是一种义务。国家积累的相当部分来自农民,目前经常提变现部分国有资产用于城市职工养老,对农民亦应一视同仁。即使这一代实现不了,下一代起亦应逐步实现,以清偿国家对农民的隐性负债。国家支持加上集体补助部分,使农民养老逐步达到城市职工第一支柱的水平,应是没有什么问题的。当然农民年老领取相当于维持最低生活水平的社会养老金时,承包土地应作出相应调整。

就医疗保障项目而言,分基本医疗和大病统筹两个部分。企业职工一般可两个项目都参加,而就非企业职工及小企业职工,包括城市自谋职业者、家庭妇女、雇工人数极少(如在5人以下)的企业职工、个体农民等所有国民,则基本医疗保险可选择参加,大病统筹保险项目应全部加入。至于资金来源,可根据以往大病的发生率、费用情况和发展变化趋势,预测人均费用。再根据社会及个人合理负担的原则,测出个人人均缴费及国家、集体分摊比例,目标是保障全体国民都不致因大病而影响基本生活乃至陷于贫困。

当然,即使就上述项目实行“国民皆保险”,亦会发生少数国民因这样那样的原因而陷于生活贫困的状况,这就提出了即使在未来,亦有保留最低生活保障制度(社会救助)的必要。未来的社会援助制度,资金完全由国家与集体提供,城乡统一制度,但给付标准可视具体地区情况而定。

 

(三)改变以农业积累支撑工业的传统发展战略,实现工业反哺农业,财政政策向农业与农民倾斜,以增强农民参与现代社会保障的经济实力,从整体上保证农民社会保障和城市企业职工社会保障的实质性公平

显而易见,目前我国农民的整体经济实力还相当低,城乡居民储蓄存款虽已达到6万亿元人民币以上,但农民所占份额极少,与农村人口所占比重极不相称。不少地区农民刚刚解决了温饱,向小康迈进还要走很长一段路;还有一些地区农民尚在贫困之中。也正因此,笔者不赞成目前在农村地区普遍推行所谓社会保险制度。但目前不推行,并不等于未来还不推行;那样的话,城乡差距就不会消失,城乡社会保障制度的衔接不可能实现,城乡社会结构的转型亦不算完成。当然,未来在农村地区推行现代社会保障制度,除如上所述的在一些最基本项目上实行城乡一体化外,在其他项目及补充项目上,亦应逐步提高农民所应享受的水平,以和城市职工最终达到实质性公平,这是社会发展之大势所趋。现行城市职工养老及医疗保险两支柱制度,其中养老保险第一支柱,即基础养老金所占比重,要小于第二支柱,即个人帐户养老金比重(按设计要求);此外,除基本保险外,城市职工还享受企业补充保险待遇;城市职工的个人储蓄也比农村高得多。未来农村居民亦应实行相应的制度。现今笔者建议在大多数农村实行养老储蓄制度[8],未来可转变为养老保险的第二支柱,集体经济发展较好的农村地区,还应为农民建立补充保障制度。此外,农民随自身经济实力的增强,通过银行及其他形式的储蓄,增强个人抵抗各种风险的能力。

以上的实现关键在于如何增强农村集体和农民个人的经济实力。农村及农民自身的努力固然必不可少,就我国实情而言,国家的责任似更重大。学术界多数学者认为,我国的工业化已处在中期发展阶段,将向高级阶段过渡。在这一阶段,属工农业平行发展时期;到这一阶段后期,工业应当反哺农业,因农业比较效益低,在国际上是一个共同的现象。目前工业仍向农业提取积累的做法,国家应当采取措施加以制止,并逐渐转而向农业倾斜。此外,国家对农业与农民还应采取价格保护政策,以不断提高农民收入。改革以来国家对农产品已多次提价,现行农产品价格已和国际相差不大,但仍有文章可做。在这方面,日本等国的经验值得借鉴。和中国相比,日本农产品价格高得惊人。以大米为例:在日本,10斤大米价格最低亦在2000日元以上(约合150元人民币)。日本政府便是通过价格保护变相提高了农业经营的效益,提高了农民的收入。我国的国情和日本类似,继续提高农产品价格以保护农民,还有不少事情可做。只有农民收入实实在在地不断提高,并和城市居民达到真正的平等,农民才有实力参与现代社会保障事业,所享受的保障待遇也才能和城市居民最终达到公平。

 

(四)建立全国统一使用的社会保障个人专户,推动社会保障体系城乡整合的最终实现

随着社会主义市场经济体制的确立和社会结构的转型,全国统一的劳动力市场必将最终形成。为促进劳动力跨城乡、地区与部门的合理流动,建立全国统一的社会保障个人专户是必要的。全国统一的社会保障个人专户的形成标志并促进城乡整合的社会保障体系的实现。但在现阶段,城市企业职工开始实行基本养老与医疗保险个人帐户制,小城镇与农村地区还未全面实行。即使后一类地区也全面推行了,这些帐户在全国范围内,在城乡、地区与部门之间并不具备可流动性。这主要受制于两大因素:一是城市企业职工已开始实施基本养老保险与医疗保险的社会统筹,小城镇及农村地区还未实行,未有统筹地区职工进入统筹地区企业,统筹地区企业会有抵触;而已实现统筹地区企业职工更不可能愿意进入没有统筹地区。二是城市企业职工虽有了个人帐户,但鉴于老职工及已退职工没有或仅有少量个人帐户积累,一个时期内尚不得不借用新职工的帐户积累去弥补老职工养老与医疗保险金的不足,故新职工的个人帐户目前还是“空帐”,这就决定了它是难以流动的。只有未来全国普遍建立了实质相同的社会保险统筹金,并且个人帐户真正实现“实帐化”,建立全国统一的社会保障个人专户,并使其在全国范围内流动使用,才具有实际意义。个人从农村进入城市企业,或从城市企业进入农村,其个人专户积存保险金可以随之划拨过去,而统筹不动,因全国皆有这一项。劳动者流动到异地后,只要具备相应条件,便可自动享有获得统筹保险的资格。至于个人帐户交费标准与享受待遇等,在城乡、部门、地区之间可能会存在差异,这亦是很正常的。全国统一的社会保障个人专户,其帐号可以是与身份证号码相同,终身不变,以便于管理。

 

三、结语

 

以上我们就中国社会保障体系的城乡整合的形式与途径提出了自己的看法。毫无疑问,实现社会保障体系的城乡整合或“国民皆保险”,不仅是各国社会保障制度发展的共同趋势,也是我国推进工业化、加快社会结构转型与建立社会主义市场经济体制的现实要求。因此应当引起足够的重视,并不失时机地加以推进。继续在城乡分割的旧框架下设计中国社会保障制度的改革方向是没有出路的。

当然,我们并非没有注意到,我国的工业化虽处在加速发展阶段,但由于农业剩余劳动力队伍相当庞大,转移的任务尚十分艰巨。实际上,已然进城与进入乡镇企业就业的近两亿农民尚未享受到社会保险待遇,为这部分人实施社会保险尚是今后一个时期内社会保障制度改革的难点;将新增的农业剩余劳动力吸收到城镇或非农就业岗位,并给予相应的社会保障待遇,就更不是一件轻易的事。而论及工业反哺农业,国家财政支持农民,使农民也能最终享受与城镇企业劳动者实质平等的社会保障待遇,就更不是较近的将来的事了。

    尽管我国社会保障体系的城乡整合之路将是漫长的,但这并不妨碍我们以此为目标并设计具体的操作化措施去逐步接近与实现这一目标。这正是本文写作的初衷。笔者相信,只要我们不懈努力,真正意义的“国民皆保险”或“国民皆保障”必将在我国实现,城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果终将变为现实。

 



[1] 所谓的城乡社会保障体系的“二元化”倾向,主要是就核心保障内容而言。城市劳动者实行社会保险,农民则采取了另外形式。至于其他保障项目,如社会救助,尽管其实施对象在农村和城市有所不同,但制度本身并无实质差异。

[2] 资料来源:四川、安徽两省2820样本户调查。引自杜鹰、自南生:《走出乡村:中国农村劳动流动实证研究》,第14页,经济科学出版社,1997

[3] 需要指出,本文所作的设计以现代社会保障制度的核心即社会保险为重点。

[4]责任编辑:dewly

 
 
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