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  陆学艺:社会主义新农村建设需要改革现行土地制度  
  作者:陆学艺    发布时间:2007-06-18   信息来源:  
 

摘要:建设社会主义新农村是我们党综合考虑国际国内形势,从我国经济社会发展的阶段出发作出的一个战略决策。社会主义新农村建设本身就是一场改革,改革不适应的体制、机制。当前的农村土地制度,作为一项农村的基本经济制度已经不适应经济、社会的发展,必须适宜地进行改革。

[关键词]:社会主义新农村;  土地制度;  改革

 

    党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议,把社会主义新农村建设作为战略重点提出。这是综合考虑国际国内形势,从我国经济社会发展的阶段出发作出的一个战略决策。也是造福广大农民的民心工程。这个建议提出以来,引起了全国上下乃至国外的热烈反应、受到广大农民的欢迎。

当前我国正处在一个可以大有作为的战略机遇期。同时也是社会矛盾凸现的关键时期。特别是进入二十一世纪以来,社会矛盾、社会冲突明显增加了,出现了各种不和谐的声音。目前主要存在两个方面的矛盾:经济发展和社会发展的不协调,社会体制改革、社会事业的发展滞后;城市发展和农村发展不协调,或叫作城乡矛盾。这两个矛盾可以占到目前社会矛盾的70%~80%。并且又是互相交叉的。其中城乡矛盾又是主要的矛盾。这些矛盾的存在是因为我国目前正由传统的农业社会向工业化、城市化、现代化社会转变,正由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。也就是通常所说的“社会转型”和“体制转轨”。社会主义新农村建设不仅是农村的经济、政治、社会、文化建设,还是一场改革。改革不适应的体制和机制。比如,在农村实行的户籍制度、土地制度、财政制度等等。“三农”问题的核心是农民问题。农民问题的核心又是士地制度。因此,要加快解决“三农”问题、建设社会主义新农村,必须改革计划经济体制时期遗留的土地制度。

 

一、我国现行土地制度的由来。

    1978年冬,党中央召开十一届三中全会,会议通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题决定(草案)》,提出了25条农村改革和发展的政策,诸如要切实保护生产队的自主权,执行按劳分配原则,增加对农业的投人,社队企业要有一个大发展等。这是一个具有重大历史意义的文件,凝结了三十年农村实践经验和教训的总结,文件阐述的一些理论和原则,至今仍有理论和现实意义。各地在贯彻《决定》进行农村改革的实践过程中,不久就集中到改革农业生产的经营体制上来。原来在人民公社体制下,“三级所有,队为基础”农民在生产队长率领下,像工厂一样,集体劳动,敲钟上工,吹哨下工,每天评工记分,到年终按工分分配,实际是平均主义。农民在田里,出工不出力,出力不出活,劳动生产效率极低,农业生产上不去。《决定》提出,要“坚决纠正平均主义,可以按定额记工分,可以按时记工分加评议,也可以在生产队统一核算和分配的前提下,包工到作业组,联系产量计算报酬,实行超产奖励。”农民根据《决定》这一条,包产到组就在各地迅速推开了。与此同时,安徽肥西县山南区农民在省委书记万里同志的支持下,进行了包产到户的试验,1979年获得意想不到的大丰收。甘肃、内蒙古、贵州等省区,也有包产到户的,也都取得了极大的成功。虽然此时上下对包产到户有种种议论,反对的声浪很高,但实践的效果都极好,消息陆续传到党中央,邓小平同志在1980531发表了著名的农村谈话,他说:“农村政策放宽以后,一些适宜搞包产到户的地方,搞了包产到户,效果很好,变化很大。安徽肥西县绝大多人搞了包产到户,增产幅度很大。凤阳花鼓中唱的那凤阳县,约大部分生产队搞了大包干,也是一年翻身,改变面貌。有的同志担心,这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”[1]以后,包产到户就在各地推开了。l980年,凤阳县的大包干(到组),转变为大包干到户,总结提出了“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的。”受到了农民的更大欢迎,纷纷向包干到户转变。198010月中央召开了省、市、自治区第一书记座谈会,经过争论,会议通过了座谈会纪要,一面继续肯定集体经济是我围农业向现代化前进的不可动摇的基础,另一面也明确指出:群众要求的,“可以包产到户,也可以包干到户。”从此,包产到户,包干到户在全国迅速推广,198011月初,全围包产到户、包干到户的生产队占l5%,到198110月双包到户的生产队占45%,到1982年冬,双包到户的生产队占897%,到1983年底,全国589万个生产队,实行包干到户占978%,实行包产到户的占l7%。至此,以包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制已在全国普遍实行。

    之所以这么快就在全国得到普及主要在于:在农村实行家庭联产承包责任制,是党的十一届三中全会后农村实行改革的第一步,也是农村现代化的第一步。它是中国农民在实践中的创造,是具有中国特色的一种经营形式。家庭联产承包责任制既符合农民的习惯,又符合农业生产的特点和农村现阶段的生产力水平。它不同于私有制。它一方面保留了土地的集体所有制性质,又充分发挥了家庭经营的灵活性和家庭组织的亲缘性优势,充分调动了农民的生产积极性,使农业生产的潜力勃发,为解决广大农民的温饱问题作出了巨大贡献,为农村的发展积累了一定数量的资金,它是农村现代化的基础和起点,是农村社会安定的基础。所以,家庭联产承包责任制将长期作为农业生产责任制基本形式而发挥作用,虽然家庭经营的规模将随着农村现代化的推进而将有所扩大。决定这一点的根本原因就在于这种形式实现了农村社会稳定和经济效率两方面的均衡,又不妨碍农村劳动力的转移,相反却能为农村劳动力的转移创造动力,减少风险。使农民有了生产经营的自主权,又使农民得到实惠。正因为这样,从1979年到l984年,农业生产的气候条件并不年年都好,但农业连续6年大丰收,一年上一个新台阶。l984年粮食总产8146亿斤,与l978年的6095亿斤相比纯增2051亿斤,每年递增5%,每年纯增342亿斤。1984年棉花总产12516万担,比l978年的4340万担增加l88倍,每年纯增l362万担,每年递增193%。这是农业生产历史上从来没有过的,一举解决了全国的温饱问题。我国上世纪50年代是年年纯出口粮食的,从1958年办人民公社,19591960年就大减产,自1961年开始以后年年纯进口粮食。l984年特大丰收后,1985年就出口粮食了。l984年农业总产值达3214亿元,1978年只有1397亿元,扣除物价因素,6年增长463%,每年递增77%。这六年也是农民收入增加最快的,1978

年,农民人均年纯收1336元,l984年达到355元,扣除物价因素,每年递增151%。那几年,农民生活有了极大的改善。这是农村改革后,出现的第一个欣欣向荣的黄金时代。

 

二、改革现行土地制度的必要性。

    1978年改革开放以后,农村率先改革,实行家庭联产承包责任制,所有权仍然归集体,把耕地等生产资料的经营权还给农民,也有了农产品的分配自主权,极大地调动了农民的生产积极性,农业生产连续较大幅度增产。但是这种制度设计随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及我国城市化的发展越来越暴露出了自身的问题,需要进一步的改革。主要表现在:

    1、产权不明晰,农民权益无法保障。

    现行的土地承包制度,是上世纪80年代初期农民冲破人民公社束缚而创造的一种形式,在当时起了很大的作用。但随着农村生产力的发展,这种集体所有制的土地承包制度,已经越来越不适应了。国家在上世纪80年代提出过土地承包制l5年不变,l993年、l998年又提出再延长30年不变。实际上,农村的承包土地制经常在变。这对保护耕地、保护农民利益是不利的。所谓集体所有,原本应该是生产队集体的农民所有。当年《人民公社60条》定的是:“三级所有,队为基础”,生产队是基本核算单位。1984年以后,人民公社改制为乡镇,生产大队改为行政村,生产队改为村民小组。实行的结果,生产队这个进行基本核算的集体经济单位,实际上不存在了。后来行政村、村委会成了集体土地的发包者,实际行使土地集体所有的主权。现在的问题是,土地到底是谁的?现在的说法是,土地是集体所有,还有的说是国有,我们的土地是国家的。所以现在农村土地的产权很不明晰,由此产生了许许多多的纠纷。我们现在有16万亿的国有资产,集体土地是19亿亩,而恰恰就是这个产权最不明晰。现在“三农”问题不好解决,一个很重要的原因就是农村土地产权不明晰、责权不清,导致了很多问题。所以现在有很多地方的村党支部书记把土地卖了,农民还不知道。

    值得特别注意的是,刚过去的一轮圈地运动已在各地特别是东部和中部比较发达的地区疯狂展开,据24个省(区、市)不完全统计,目前已经圈了地的各种开发区有3500多个,占地36万平方公里(5400万亩)。大家都看好土地价格未来会飙升,一些没有责任心的官员和不法商人(包括外商)相互勾结,以各种名目侵占农民的耕地。所到之处,毁人庄稼,拆人老屋,挖人祖坟,强迫农民迁移,美其名日“成片开发”、“国家建设”、“城市化需要”。一些地方干部已经总结出了“以地生财,以财建市,以市引商,以商发财,以财升官”的道路,看一看成克杰、胡长清、慕绥新、马向东、于飞(广东)、李嘉廷这些因腐败而落马的官员,哪一个不是以地生财的。

    为什么会这样呢?按照现行的土地政策,现行的征占农村土地办法是农村集体向征地用地单位出让土地,不能直接买卖,村民委员会只能把土地卖(出让)给国家土地管理部门,再由土地管理部门出让()给征用部门或单位。征地价格低,出售价格高。也就是“征地价格的剪刀差”。前者只取得计划经济时期定的土地年收入最高30倍的收入,而后者则可以市场价格出卖给用地单位。中间的巨大差额则由各级土地管理部门和政府所得。更有甚者,即使这点很少的土地转让费,拥有土地使用权的农民也不能都得。村委会(集体)还要截留一部分,有的是大部分。所以农民被动出让了自己赖以生存的耕地使用权,并不能得到应有的补偿,因此,很多失地的农民,收入和生活水平都有较大幅度的下降。据国务院发展研究中心一项研究统计农民和村委会只能得到士地出售价格的10-15%。世纪之交以来,平均每年有3000多亿元土地费用转到城市了。

  2、不利于社会稳定。

  我们现在已经实行社会主义市场经济体制,但是占用农民的土地仍在沿用计划经济体制那

一套办法(有些变化,实质未变),用不平等、不等价和行政命令的办法侵占农民的土地。从近期看,这种办法既省事(不用平等协商)、省钱(低偿)、又快捷(一纸命令就可以了),但是,失地的农民将来怎么办?他没有职业要找你,生活困难要找你,生老病死要找你,子孙后代有了问题也会找你。因为土地是农民的命根子,你把他的生产、生活之源无偿或少偿地拿去了,他当然要找你(上世纪50年代建大水库,无偿少偿占了农民的土地,直到现在水利部还在接待上访的农民)。房地产商人、外国老板赚了钱走了,我们是人民政府,能脱得了干系不管吗?这种计划经济体制模式的征地办法后患无穷,既对农民不利、对农村发展不利,对国家对城市发展也是不利的。因为这是不符合经济规律的,是违背大多数农民利益的。

    农民承包的土地,具有生产资料、家庭财产、生活保障三种功能,侵占农民的土地也就剥夺了农民生产、生活的来源,又不做合理的安置,这几千万人怎么生存、怎么发展?前几年那股圈地风,几年功夫不声不响占了农民5400万亩地,相当于我们2000年前全国城市的建成区面积。这些年个别领导、房地产商太贪心了,有些大学也趁机打劫,占地五千亩甚至八千亩,使几千万农民成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无”农民。据调查,主要集中在长江三角洲、珠江三角洲等东南沿海和大中城市城郊等经济发达地区,这些地是上好的刮金板田。这些地方人多地少,涉及5000万人以上,当地的农民原来因为靠近城市,一般都比较富裕,一旦失去土地,有相当一部分农民将会由富裕农民变为贫民,变为无业游民,这么大的一个群体会产生诸多的社会问题,国家能安宁吗?以前,社会不安定,到北京上访上告的,主要是因为过去的“三乱”问题。农村改革实行免税以后,出现更多的是征地纠纷问题。一个国家几年时间征用了几千万亩地!中央虽三令五申却刹不住,这种土地制度不改还行吗?

    土地是农民的命根子,农民依靠它既要生产又要作为社会保障,这个命根子却被随便拿走了!我困现行的士地制度侧重两头:中央这头是要保护基本农田,不然吃饭会成为问题,这个碗是一定要保住的,要保护耕地;农民这一头,因为土地是农民安身立命的根本。农民有了这块地就天下太平了。现在的农民工受了这么多气还能忍气吞声,就因为他回家还有块地可种,否则早出问题了。但是中间这块——商人和某些不负责任的官员,却拿土地生财,现在许多抓起来的贪官大都和土地有关。中央反复强调要保护耕地,要改变征地办法,已经讲了若干年了,但是制度却始终不能出台。近代以来,一个国家或地区要实现现代化、工业化、城市化,城市规模必然要扩大,都要占用农民的农田。但是,占用的方式,政府或者企业都是通过等价交换的方式,用地一方以市场价格买得土地,农民一方卖出十地,得到相应的资金。农民用得到的资金或投资于二三产业,或到另外的农村购置土地,双方平等自愿,一般都没有以后的纠纷。

    现在民告官的案件日渐增多。现在的农民是弱势群体,无权无势,无组织,只好任人驱赶,在地方求告无门,只好到省到中央告状,近几年农民上访中土地问题已居首位。2000年农民上访上告的总数第一次超过了城镇。国土资源部上半年群众反映征地纠纷的,占上访总量的73%,其中40%的上访人是诉说征地纠纷问题,这部分上访者中的87%是反映补偿不足、安置不当的问题。国家信访局2002年受理土地征用的初信初访共4116件,都是农民反映失地失业的问题。其中浙、苏、闽、鲁、粤五省占41%。农业部的来信来访中2001年、2002年有关士地征用和流转问题的都在50%以上。有学者指出:土地问题已经成为农民维权抗争的焦点。[2]是产生社会不稳定的又一重要原因。

  3、不能调动农民的积极性。

  回顾历史,建国59年来,凡是农民拥护的都是成功的。只要调动农民的积极性,土改、联产承包责任制、现在的税费改革等,农民要干的事都干成了。凡是损害农民利益的事情,怎么推也没用,统购统销、合作化、学大寨、这几年的粮食改革,如果违背了农民的利益,肯定办不成,肯定要失败。如果我们不通过改革,把农民的积极性调动起来,让农民当家作主来搞社会主义新农村建设,我觉得又会变成口号,甚至会引出一些问题。

    近几个月来,我到各地农村去调查,听到各种议论。对于中央提出的建设社会主义新农村这个战略决策,上至省级领导,下到乡镇干部,还有一部分支部书记,积极性都很高。层层开会,组织工作班子,专题研讨,制定规划,有的已经开始行动。但是下到村里,多数农民还不知道社会主义新农村建设要干什么事。东部沿海比较富裕地区的农民,消息灵通一些,己经知道并听说市里、县里正在做规划。于是担心起来,怕将来的建设要把他们规划到新社区里去,怕拆老房,占田地。由于不知根底,不明政策,心有疑虑。总的印象是,干部这一头积极性很高,农民这一边,积极性还没有真正调动起来,有的还在等待观望。因为,在现有的土地制度安排下,我们的农民一点发言权也没有。也就没有了积极性、主动性、创造性。干部有积极性,是响应党中央的号召,把建设社会主义新农村作为解决好“三农”问题的契机而推进整体工作。但确实也有一部分干部,把建设社会主义新农村看作是建功立业,创造形象工程,在上级面前有所表现的好机会。更有甚者,以为这又是一次通过大搞城镇、新村规划,可以拆房、占地的好时机,又可以以地生财了。一位县委书记说,他们县准备用10年时间,把全县几千个自然村全部拆除,把农民规划到几百个居民小区里去,这样可以腾出10万亩土地,以解决城市、工业建设用地紧缺的困难。还有一位县委副书记向我介绍,他们己做出扩大县城占地800平方公里的远景规划。这是我直接听到的两个比较极端的实例,有一定的代表性。显然,这种代民做主的做法,未能理解和把握新农村建设的内涵和要求,如果真的按照这种规划实行起来,后果将极其严重。需要注意的是,当今社会,利益己经多元化,干部同农民的利益并不完全一致,在一些具体问题上,有的则是很不一致。例如在对待土地问题上,农民把土地视为安身立命的根本,既是赖以生产、生存的生产资料,也是最重要的社会保障。但有相当一部分干部,则把土地看作是可以产生巨大财富的“金鹅”,想方设法要把耕地转为非农用地。我们对这种利益格局一定要有清醒的认识。建设社会主义新农村,既是经济建没,也是政治建设、社会建设和文化建设,涉及到己经分化了的农村各个阶层的切身利益。

因此,一定要通过调查研究,掌握新农村建没的发展趋势,适时适地地制定好各种政策,协调好各个阶层的利益关系,尤其要协调、处理好各级干部同农民的关系。特别要注意的是,建设社会主义新农村。一定要让农民做主,只有农民自主、自愿地参加,社会主义新农村建设才能扎实稳步地进行。

 

三、如何改革?

    改革开放以来,中国的发展取得了一个又一个伟大成就,其中,有许多方面都是因为实施了对计划经济体制的改革,都是因为实施了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。各地各部门的实践说明了这一点无论是哪个地区,哪个部门、哪个单位、哪个企业,以至哪个个人,谁能率先冲破原来的计划经济体制的束缚,这个地区、这个部门、这个单位、这个企业乃至这个个人就先发展起来,先富起来,先好起来。如广东、浙江、深圳等经济比较发达的地区就是这样。

    但是,计划经济体制自上而下实行了几十年,已经渗透到政治、经济、社会、文化、思想等各个方面,可谓盘根错节,根深蒂固,要转变、要改革的难度是很大的。但一定要通过改革、调整体制,调整政策才能解决。邓小平同志曾经说过,制度比人更重要,他说:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法做好事,甚至走向反面。”[3]农村农民问题的核心是土地问题,在实行社会主义市场经济的条件下,要求制度产权明晰。要通过改革,建立起给农民土地经营权有长期保障的体制。土地承包权也是物权,受法律保护,任何人不能侵犯,保护基本农田是我们的国策。但是,现在侵占农民承包耕地的事随处可见。在这个问题上,国家和农民的利益是一致的。农民有了受法律保护的可以长期使用的土地承包权。占用农民土地,必须给予应有的补偿,土地出让金主要给予农民。

    我认为,农村土地制度应该实行“国有”、“永佃”。

    第一,是把所有权统统收归国家。现在我一直在考虑这样一个问题,再宝贵的资源、再宝贵的财富,只要交给靠不住的人,都会完蛋。农村干部都是农民,很多人素质不是很高,但是又有这么大的权力。你想能够保证他们看好管好地吗?所以,农村的土地应该收归国家所有。土地的承包、转让、征占都由相应的管理机构专门负责。划清权责。

    第二,实行永佃制。从现在开始,谁现在种的地就是谁的,生不增、死不减。不停地调整土地是没有道理的。我们举一个例子,现在有人说,我原来是一个人.只有10亩地,现在娶了一个老婆,又生了一个儿子,成二个人了。如果三个人还是那l0亩地的话,那我怎么活?很多地方不停地调地就是根据这个理论。可以说,任何一个市场经济的国家,都没有这样一个情况:你娶了一个老婆,国家就非要给你一份嫁妆,划给你一块地!能够这样吗?不能!土地是财富,是很值钱的!现在一些地方搞‘返租倒包’,搞什么‘流转’,那都是后面的问题,不把永佃的问题解决了,没有什么实质意义。现在在讲产权明晰什么的,其实只要搞好这两点:“国有”、“永佃”就行了,譬如实行了“永佃制”,干部要再调整我土地的话,那对不起,你要说个“一二三”才行。

总之,要建设社会主义新农村,加快解决“三农”问题,必须适宜地改革现行的土地制度。实行“国有”、“永佃”。当然,我们的改革思路还可以有很多。但是,无论怎样都应该使之既能够保护农民的合法权益,又能够充分的调动农民的积极性、主动性。只有这样,我们的社会主义新农村建设才会有希望实现。

 

参考文献:

[1] 《邓小平文选》第二卷,人民出版社,1994年,第315页。

[2] 于建嵘.土地问题已成为农民维权抗争的焦点[J].调研世界,2005(3)2223

[3] 《邓小平文选》第二卷,人民出版社,1993年,第333页。

 

 
  责任编辑:dewly  
 
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